IV SA 3915/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2004r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. J. R. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w K., polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego poprzez dopasowanie do budynku sąsiedniego i poprawienie jego architektury. Do wniosku załączyła m. innymi wstępną koncepcje architektoniczną planowanej inwestycji. Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją Nr [...] z dnia [...].05.1999 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wskazując, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i [...] uzdrowiska K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. Działka, na której planowana jest rozbudowa położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem UZ 66 UZ/RL. Zapis planu dla tego obszaru przewiduje adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych z dopuszczeniem remontów kapitalnych. Organ powołuje się na pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji przez Naczelnego Lekarza Uzdrowiska, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Decyzja zawiera ustalenia dotyczące ochrony interesu osób trzecich, a jej ważność określono na 12 miesięcy od daty wydania. Odwołanie od decyzji wniosła K. G., której działka graniczy z terenem planowanej inwestycji. W odwołaniu zarzuca naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w decyzji ustaleń naruszających interesy osób trzecich. W uzasadnieniu zarzutów podnosi, że rozbudowa i przystosowanie istniejącego budynku gospodarczego dla potrzeb mieszkaniowych utrudnia jej korzystanie z działki i zmniejszy wartość nieruchomości. Otwory okienne w projektowanym budynku będą wychodzić wprost na okna jej domu, co pogłębi dyskomfort korzystania ze swojej własności. Organ wydając kwestionowaną decyzję zignorował zdaniem odwołującej się, powyżej wskazane okoliczności mimo jej sprzeciwów wobec planowanej rozbudowy. Decyzja narusza interesy osób trzecich, co może potwierdzić wizja przedmiotowej działki. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. powołując się na art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady praworządności i zasady wysłuchania stron. Strony nie zostały powiadomione o wszczęciu postępowania z wniosku J. R. przez co pozbawiono je możliwości składania wyjaśnień, a w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Naruszenie zaś przepisów postępowania polegające na pozbawieniu strony wnoszącej odwołanie udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stanowi, zdaniem organu odwoławczego rażące naruszenie prawa. Nadto organ wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] marca 1999 r. nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści wniosku nie wynika, że planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jak to określił organ w decyzji. Wniosek określa inwestycję jako "dopasowanie do budynku sąsiedniego i poprawienie jego architektury". W aktach brak jest wezwania organu do uzupełnienia wniosku o wyjaśnienie na czym ma polegać "dopasowanie do budynku sąsiedniego" . Wskazane uchybienia formalne w ocenie organu uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. R. W skardze podnosi, że niesłuszne jest twierdzenie organu, iż strony zostały pozbawione możliwości składania wyjaśnień. K. G. wiedziała o toczącym się postępowaniu i złożyła odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu kwestionuje rozbudowę poprzez przystosowanie dla potrzeb mieszkaniowych budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy granicy jej działki, co nie było zamierzeniem inwestycyjnym. Decyzja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się w innej części działki. Nie jest też słuszny w ocenie skarżącej zarzut jakoby wniosek nie odpowiadał wymogom art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Do wniosku załączono wstępną koncepcję architektoniczną, która uzupełniała ujęte we wniosku informacje. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania sądowego, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z wniosku J. R., przez co strony zostały pozbawione możliwości składania wyjaśnień, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Złożona w sprawie skarga powoduje skutek w postaci uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z powodu naruszenia art. 138 § 2 kpa. Miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie podkreśla się, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 kpa. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazane przez organ odwoławczy braki nie mogą być identyfikowane z "koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że ewentualne braki wniosku mogły być usunięte w toku postępowania przed tym organem. Organ wskazując na braki wniosku pomija całkowicie załączoną do niego dokumentację w tym wstępną koncepcję architektoniczną planowanej inwestycji. W sytuacji gdyby wniosek wraz z koncepcją architektoniczną okazał się niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy organ mógł skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 136 kpa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zasadniczym brakiem postępowania jest według organu odwoławczego niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy nie ujawniono takiego zawiadomienia. Jednak strony, w tym K. G., w kilka dni po złożeniu wniosku przez J. R. dowiedziały się o toczącym się postępowaniu. Wskazują na to pisma organu z dnia [...] marca 1999 r. przekazane im do wiadomości, a dotyczące przesłania do uzgodnienia właściwym organom projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Miały więc możliwość realizacji swoich praw. Potwierdzeniem tego jest pismo K. G. z dnia [...] kwietnia 1999 r. wyrażające sprzeciw wobec projektowanej inwestycji. Organ doręczył decyzję stronom, a odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie. W tych okolicznościach choć doszło do obrazy art. 61 § 4 kpa strony nie zostały pozbawione możliwości składania wyjaśnień ani też wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów jak to wadliwie ocenia organ odwoławczy. Uchybienie powyższe nie oznacza też, co sugeruje organ, że strona wnosząca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy naruszając art. 138 § 2 kpa uchylił się od obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zasadą jest, że organ odwoławczy ocenia legalność kontrolowanej decyzji według stanu prawnego, obowiązującego na dzień wydania rozstrzygnięcia. Oznacza to, że uwzględnia zmiany prawa zaistniałe po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została oparta o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] stycznia 1987 roku. Według treści art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalonej nowelą z dnia 1.01.2002 r., która to ustawa ma zastosowanie w sprawie niniejszej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie z zastrzeżeniem ust. 2. Rozpoznając odwołanie organ nie zajął stanowiska co do ważności planu i nie wykazał, że zachodzą przesłanki z art. 67 ust. 2, przy zachowaniu których plan zachowuje ważność nie dłużej niż 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie wziął również pod uwagę, że ważność decyzji organ pierwszej instancji ustalił na okres 12-stu miesięcy od daty jej wydania (pkt 7 i 8), zaś odwołanie zostało rozpoznane po upływie ponad 3 lat od daty wydania decyzji. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) uchylić zaskarżoną decyzję.