IV SA 3929/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Z. Niewiadomski Sędziowie NSA T. Kobylecka WSA M. Małaszewska-Litwiniec (spr.) Protokolant I. Kędzior po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dn. [...].10.2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Bunnistrza Gminy W. z dn. [...].05.2001 r. (znak:[...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat gospodarczo-magazynowych, podjazdów i ogrodzenia oraz uzbrojenia terenu wraz z elementami zagospodarowania, w Gminie W. przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...]. Przytoczoną decyzję Burmistrz wydał po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora - panów A. i G. K. W poprzednio wydanej decyzji nr [...] z dn. [...].10.1999 r. Burmistrz Gminy W. na wniosek tych samych osób ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji stwierdzając, iż jest ona zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. oraz spełnia wymagania inwestora. Od decyzji tej jednakże odwołali się właściciele działek sąsiednich, którzy zarzucali, iż jej realizacja zmniejszy walory użytkowe i atrakcyjność działek położonych na tym obszarze, dla których opracowywana jest nowa koncepcja zabudowy mieszkaniowej, ponadto wskazywano, iż zamierzona inwestycja będzie polegała na budowie zakładu o charakterze głównie produkcyjnym, a nie usługowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję ustalającą w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako przyczyny uchylenia podano zamieszczenie szczegółowych uregulowań, które nie powinny się znaleźć w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wkraczają zbyt głęboko w sferę regulowaną innymi przepisami niż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i nie wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium zauważyło, iż załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji zawiera wrysowane, nieprzekraczalne linie zabudowy, których przebieg nie znajduje uzasadnienia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz podniosło, iż nie zawiadomiono w trybie art. 61 § 4 kpa wszystkich osób będących stronami o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków, przez co naruszono art. 10 § 1 kpa. W decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z dn. [...].05.2001 r., nr [...] Burmistrz Gminy W. jako przeszkodę wskazał sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego Uchwałą Rady W. nr [...] z dn. [...].09.1992 r. (Dz.Urz. Woj. Warsz. Nr 15/1992, poz.184), z uwagi na zapis planu dopuszczający realizację inwestycji jako plombowych wyłącznie wzdłuż istniejącego układu drogowego, do czasu uchwalenia planów miejscowych sporządzonych na podstawie założeń. Planowana inwestycja, zdaniem Burmistrza, nie spełnia warunku plombowości, skoro wiaty mają zostać zrealizowane w terenie dotychczas nie zainwestowanym kubaturowo (przedmiotowa działka, jak również działki sąsiednie są wolne od zabudowy i jakiegokolwiek zainwestowania). Nie można wobec tego potraktować projektowanej inwestycji jako plombowej (wypełniającej lukę w zabudowie istniejącej). Z przedłożonego wniosku odnośnie warunków obsługi w zakresie komunikacji wynika ponadto, że projektowana inwestycja generowałaby na tym obszarze dodatkowy ruch samochodów ciężarowych z naczepami, co jak zaznacza Burmistrz, nie jest możliwe ze względu na stan techniczny dróg gminnych. Pełnomocnicy skarżących odwołali się od decyzji burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dn. [...].10.2001 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdziło, że teren na którym jest planowana ta inwestycja, zgodnie z ustaleniami Planu Ogólnego znajduje się w strefie [...], w której do czasu sporządzenia założeń do planu miejscowego nie określa się funkcji preferowanych, a dopuszcza się użytkowanie terenów wg stanu istniejącego. Ponadto w okresie tym dla wskazanego obszaru, należy przyjąć funkcje: techniczno-produkćyjne, usługowo-techniczne i rolne z zabudową siedliskową. Kolegium podkreśliło także, iż na tym obszarze do czasu uchwalenia planów miejscowych sporządzonych na podstawie założeń, dopuszcza się realizację inwestycji jako plombowych wyłącznie wzdłuż istniejącego układu drogowego, przytaczając argumenty podane w decyzji burmistrza, a przemawiające za niezgodnością projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Kolegium przyznaje, iż w rejonie [...] zasadna byłaby realizacja inwestycji o charakterze technicznym, zaznacza jednak, iż celem przepisu, który nie dopuszcza realizacji inwestycji poza plombowymi wzdłuż istniejących ulic jest uniemożliwienie bezładnej zabudowy, która mogłaby się okazać sprzeczna z przyjętym później planem. Ponadto przyznaje słuszność zarzutom pełnomocnika skarżących odnośnie przewlekłości postępowania przed organem I instancji W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnicy panów A. i G. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i zarzucili jej rażące naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, iż inwestycja ta sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucili rażącą obrazę przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 kpa poprzez nie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, art. 8 kpa przez złamanie zasady równości obywateli wobec prawa i art. 12 kpa przez naruszenie zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że po uchyleniu przez Kolegium ze względów proceduralnych pierwszej decyzji burmistrza ustalającej warunki zabudowy nastąpiła diametralna zmiana stanowiska organu I instancji poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu. Pełnomocnicy skarżących wskazują, że w uchylonej decyzji wydanej na podstawie tego samego stanu faktycznego i w oparciu o ten sam plan zagospodarowania przestrzennego uznano, że decyzja jest zgodna, a nie że nie jest sprzeczna z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd wskazują na niezasadność powoływania się w decyzji organu I instancji z dn. [...].05.2001 r. na nowelizację art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie miała najmniejszego wpływu na odmowę wydania pozytywnej decyzji. Zdaniem pełnomocników skarżących doszło do znacznej przewlekłości postępowania. Podnoszą oni także brak oparcia w stanie faktycznym zarzutu braku układu plombowego zamierzonej inwestycji. Zaznaczają, iż po tej samej stronie ul. [...] co planowana inwestycja w ostatnim czasie wzniesione zostały budynki stanowiące zabudowę mieszkaniową skoncentrowaną oraz dwa budynki wolnostojące przy istniejącym układzie drogowym, mimo iż plan nie zaleca lokalizowania takiej zabudowy. Po drugiej stronie ulicy również dokonano zabudowy mieszkaniowej skoncentrowanej. Skarżący wznieśli na działkach o nr [...] i [...] budynek magazynowo-biurowy, w jego sąsiedztwie wybudowano dom wolnostojący. Pełnomocnicy skarżących podkreślają także, iż przy opracowywaniu nowych planów będą musiały być brane pod uwagę uwarunkowania obiektywne, a więc fakt, że tereny te znajdują się w rejonie bezpośredniego otoczenia lotniska. Nie zgadzają się także z argumentem "bezładnej zabudowy" i zaznaczają, że organy administracji posiadają wiele instrumentów wymuszania pożądanych zachowań inwestorów. Uznają także, iż naruszona została zasada równości i to zarówno przez odmienne ustalenia zgodności decyzji z tym samym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji organu II instancji sankcjonującego brak równości obywateli wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji uznając, że ustalenia planu są jednoznaczne. Fakt, iż na tym terenie powstały inne obiekty (możliwe że z naruszeniem prawa) nie może być przesłanką do sankcjonowania dalszego naruszania prawa. Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że działki sąsiednie są niezabudowane, co przeczy istnieniu układu plombowego. Kolegium odrzuca także zarzut nierównego traktowania wskazując, iż na sąsiedniej działce również odmówiono innemu inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i to z tego samego powodu, czyli na brak charakteru plombowego zabudowy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zobowiązano pełnomocnika skarżących do przedstawienia aktualnego stanu faktycznego zabudowy na przedmiotowym obszarze naniesionego na mapę geodezyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem mającym moc powszechnie obowiązującą, a decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu musi być z nim zgodna, przy czym ewentualna sprzeczność skutkuje nieważnością takiej decyzji, jak stanowi art. 46 a ustawy z dn. 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Natomiast ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można odmówić wówczas, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym przesądza znowelizowany przepis art. 43 powołanej ustawy. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa. Celem jej było przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, plan bowiem stwarza pewne ograniczenia w dopuszczalnej zabudowie na danym terenie. Z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do uprawnień gminy należy decydowanie o zagospodarowaniu przestrzennym terenu, ale także o ograniczeniach tego zagospodarowania. W rozważanym przypadku zapis planu dopuszczał realizację inwestycji jako plombowych wyłącznie wzdłuż istniejącego układu drogowego. Wówczas obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady W. nr [...] z dn. [...].09.1992 r. (Dz.Urz. Woj. Warsz. Nr 15/1992, poz. 184) miał moc wiążącą i organy orzekające nie mogły go nie stosować. Owa plombowość przyjęta w ustaleniach planu dla tego obszaru nie została wprawdzie w nim zdefiniowana, niemniej rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., nr 10, poz. 46 ze zm.) posługuje się tym terminem na określenie zabudowy uzupełniającej (por. § 13 ust. 4 i § 60 ust.2 tego rozp.). Chodzi tu zatem o realizację inwestycji pomiędzy istniejącymi budynkami wzniesionymi na sąsiednich posesjach, wciśniętą niejako pomiędzy określone elementy przestrzeni. Warunku tego nie będzie więc spełniało zbiorowisko materiałów budowlanych zgromadzone na jednej z sąsiednich działek, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu organy orzekające mogły przyjąć, iż w zapisie planu o plombowości chodzi o wypełnienie luki w istniejącej zabudowie, którego to warunku planowana inwestycja nie spełnia. Wszak z przedłożonej przez pełnomocnika skarżących mapy geodezyjnej z naniesionym aktualnym stanem faktycznej zabudowy na tym terenie wynika, że przedmiotowa działka, jak również działki sąsiednie o nr ewid. [...] i [...] położone wzdłuż ul. [...] są wolne od zabudowy, jak prawidłowo ustaliły to organy orzekające. Fakt, iż dla jednej z nich zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu niczego w sytuacji skarżących nie zmienia. W tym stanie rzeczy, mimo iż projektowaną inwestycję można by było uznać za zgodną z ustaleniami wówczas obowiązującego planu jako dającą się zaliczyć do usługowo-technicznych, to jednak fakt, iż nie jest położona w układzie plombowym wzdłuż istniejących ulk wyklucza uznanie jej za zgodną z planem obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracyjne I i II instancji. Ponadto jej realizacja generowałaby na tym obszarze dodatkowy ruch samochodów ciężarowych z naczepami, co jak zaznacza Burmistrz, nie jest możliwe ze względu na stan techniczny dróg gminnych. Należy zauważyć, że z całą pewnością słuszny jest zarzut przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej podniesiony przez pełnomocnika skarżących, czym niewątpliwie naruszono art. 12 Kpa, ale okoliczność ta nie może stanowić wystarczającej przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, jeśli odpowiada ona prawu. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania podniesionego przez pełnomocnika skarżących należy stwierdzić, że zagwarantowana w Konstytucji RP równość obywateli jest równością wobec prawa, a nie wobec jego naruszeń. Można by więc mówić o naruszeniu tej zasady w razie różnego traktowania obywateli pozostających w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Trudno przesądzić, czy inne osoby inwestujące na tym obszarze uzyskały decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z prawem, wymagałoby to dokładnego zbadania. Jeśli decyzje te okazałyby się niezgodne z prawem mogłyby być eliminowane z obrotu prawnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji