IV SA 3929/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Cysek, Sędzia NSA B. Gorczycka-Muszyńska (spr.), Asesor WSA T. Wykowski, Protokolant K.Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta P. skargę oddala IV SA 3929/03 UZASADNIENIE Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. odrzuciła zarzut A. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. etap III. Zarzut dotyczył wytyczenia drogi [...] K.Dd. W projekcie planu przewidziano poszerzenie istniejącej drogi o szerokości 5 m – do 12,5 m i przedłużenie tej drogi poprzez zajęcie pasa działki Nr [...] należącej do wnoszącego zarzut. W zarzucie podniesiono, ze projekt nie uwzględnił faktu, że projektowana droga przebiegałaby bezpośrednio pod oknami i przy drzwiach budynku sąsiadki, jak również zajęłaby 1/3 podwórka A. B. W pasie obecnie istniejącej drogi znajduje się gazociąg, wodociąg oraz linie: elektryczna i telefoniczna, wykonane jest też nowe ogrodzenie działki. Zgłaszający zarzut podaje, że wie, iż są miejsca, w których można przeprowadzić taką drogę, która nie kolidowałaby z zabudowaniami i instalacjami. Poza tym – zdaniem wnoszącego zarzut – wykonanie drogi według projektowanej trasy pogorszy warunki użytkowania jego działki, narażając mieszkańców na wdychanie spalin oraz zakłócenie ciszy i spokoju. W uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu podano, że zgodnie z uchwałą Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. – zakres planu miał obejmować m. inn. odpowiednio do treści art. 10 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym: " przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. W tej sytuacji wyznaczenie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego dróg, w których mieszczą się również ciągi infrastruktury technicznej jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z w/wsk. przepisu. Parametry, głównie szerokość projektowanych lub poszerzanych dróg zostały dostosowane do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, przy czym każda z wyznaczonych dróg stanowiła przedmiot odrębnej analizy. Wyznaczona droga [...] KDd łączy drogę [...] KDd z drogą wojewódzką P. – G. i jest konieczna dla zapewnienia właściwych warunków obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektem planu. Wyznaczony układ drogowy uzyskał uzgodnienia wymagane art. 18 ust.2 pkt. 4 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Usytuowane włączenie poprzecznych ciągów ulicznych do drogi wojewódzkiej nr [...] i szerokości tej drogi w liniach rozgraniczających są zgodne z pow. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej". Skargę na tę uchwałę wniósł A. B., który podtrzymuje zarzut, że poszerzona droga ma być wykonana kosztem jego posesji " która miała być azylem ciszy i spokoju dla rodziny". W ocenie skarżącego – Rada Miasta powinna opierać się nie tylko na surowych planach, ale również na opinii rzeczoznawców, którzy zapoznaliby się z terenem i stanem faktycznym w chwili obecnej. Tymczasem plan nie uwzględnia istnienia dwóch budynków wzniesionych na działce sąsiadującej z działką skarżącego, które znalazłyby się w odległości 2 m od projektowanej drogi. Nie uwzględnia też dwudziestoletnich świerków rosnących przy istniejącym odcinku drogi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r Nr 15, poz. 139). Należy przy tym wyjaśnić, że do spraw związanych z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i ich zmian, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zaskarżona uchwała nie jest decyzją – jak to określa skarżący w złożonej skardze. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej przez ustalenia przejęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi przesłankę umożliwiającą wniesienie zarzutu do tego projektu, a w przypadku odrzucenia zarzutu, wniesienie skargi do Sądu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o postępowaniu planistycznym daje więc wnoszącemu zarzut legitymację strony w tym postępowaniu. Jest to odmienna konstrukcja prawna strony niż ta, o której mowa w art. 28 kpa. W postępowaniu planistycznym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samo przez się nie musi stanowić o naruszeniu prawa bądź przesądzać o nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której są przygotowywane i uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jest jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności ( por. art. 140 kc). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym, obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( normy prawa materialnego). Do zadań własnych gminy należy bowiem ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania ternu ( art. 4 ust. 1 ustawy). Uszczegółowieniem tego przepisu, stanowiącego o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 ustawy, który konkretyzuje materie, jakie mają być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym również wcześniej w jego projekcie. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości gospodarczych gminy, i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które – niestety - nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosowanego zadośćuczynienia ( art. 36 ustawy). Instrumentami umożliwiającymi ingerencję społeczną w procedury planowania są protesty i zarzuty, których skuteczność jest jednak ograniczona znacznie uprawnieniami planistycznymi gminy, jak i przepisami prawa. Jest to płaszczyzna ścierania się interesów indywidualnych z interesem społecznym reprezentowanym przez radę gminy. Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tryb postępowania oraz właściwość organów, określone w art. 18 ustawy. Ponadto Sąd bada, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżących. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, żadne z powyżej omówionych kryteriów nie zostały naruszone. Wyznaczenie trasy drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, celowość zaś takiej inwestycji nie może podlegać ocenie sądu z przyczyn omówionych wcześniej. W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że przedmiotowy projekt planu dotyczy interesu skarżącego. Skarżący jest bowiem właścicielem działki w części znajdującej się w liniach rozgraniczających projektowanej trasy komunikacji. Jest też niewątpliwe, że w wyniku kwestionowanych ustaleń planu interes prawny skarżącego zostanie naruszony. Przeznaczenie bowiem na cele komunikacyjne części działki pozostającej w użytkowaniu skarżącego, spowoduje ograniczenia w korzystaniu z tej działki w sposób dotychczasowy. To wszystko nie oznacza jednak, że Rada Gminy była zobowiązana do uwzględnienia zarzutu. W myśl wcześniejszego wywodu ustawodawca dozwala radzie gminnej na zmianę przeznaczenia terenu, a w konsekwencji nawet na naruszenie czyjegoś interesu prawnego, z tym jedynie istotnym zastrzeżeniem, że rada musi działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a nadto nie może nadużyć przysługującego gminie władztwa planistycznego. W rozpoznawanej sprawie z jej materiałów nie wynika, aby Rada Gminy przeznaczając część przedmiotowej działki na cele komunikacyjne naruszyła przepisy prawa materialnego. Z materiałów sprawy nie wynika, aby w kwestionowanym postępowaniu planistycznym naruszone zostały przepisy prawa procesowego, wynikające z ustawowo określonej procedury planistycznej ( art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zresztą w tej mierze sama strona skarżąca nie podnosi zarzutów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie do nadużycia przez Radę Miasta tzw. władztwa planistycznego nie doszło, o czym świadczy w szczególności uzasadnienie dla przyjętego wariantu projektowanej trasy komunikacyjnej nie kwestionowanego przez Zarząd Dróg Publicznych. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku te zarzuty strony skarżącego, które związane są z utrudnieniami w użytkowaniu z działek przez sąsiadów. Rozstrzygnięcia w tej mierze, ewentualnie konieczne do podjęcia, będą dokonywane w stosownych postępowaniach administracyjnych ( o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w staraniach o pozwolenie na budowę drogi). Jeśli zatem Rada Gminy podjęła i realizowała prace nad kwestionowanym projektem planu w zgodzie z przysługującym jej władztwie planistycznym, nie naruszając przy tym prawa materialnego ani procesowego, to nie można jej zarzucić, że uchwała o odrzuceniu zarzutu skarżącej narusza prawo, a jeżeli tak, to Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270).