IV SA 3948/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2005 r. sprawy ze skargi B. [...] Sp.z o.o.w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. 7/IV SA 3948/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] na podstawie, art157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowy budynku admistracyjno-biurowego z wewnętrzną instalacją gazową, parkingiem wewnątrzzakładowym, urządzeniami do odprowadzania ścieków deszczowych na nieruchomości położonej w P. przy ul. G. [...], działki [...], obręb G. Organ administracyjny uznał, iż osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności nie wykazały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, który mógłby powstać w wyniku stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Wnioskujący powołali się na rzekome naruszenie prawa własności działki nr [...]. Działka ta zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich w P. położona jest w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Według przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocą prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. N., M. N. i J. D., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, art.10 kpa poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji zapoznania się strony z materiałami sprawy, naruszenia art.28 kpa, art. 145§ 4 kpa, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w zwykłym postępowaniu oraz naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących samo pominięcie ich jako strony postępowania powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Odwołujący są ustalonymi przez Sąd właścicielami działki [...] i wpisani są w księgach wieczystych. Projektowana inwestycja posiada 4 bramy wjazdowe na tej nieruchomości. Inwestor również nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane, a także takim prawem do działki nr [...] – którą stanowi rzeka. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu zawartego w zaskarżanej decyzji, iż przedmiotowa nieruchomość nr [...] z dniem 1 stycznia 1999r. z mocą prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Działka rzeczywiście zajęta została pod drogę publiczną, jednak materiał sprawy nie zawiera deklaratoryjnej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie własności przez Skarb Państwa. Powołał się w tej kwestii na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002r. stwierdzającą, iż dopiero decyzja Wojewody stanowi wyłączny dowód nabycia własności, a powołujący się na spełnienie skutku nabycia własności z mocą ustawy powinien w oparciu o ten dokument fakt ten wykazać. Z wypisu księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, iż właścicielem działki są odwołujący się. Dopóki domniemanie wynikające z ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie zostanie obalone, nie może być prowadzony przeciwko niemu dowód. Działka ta graniczy z terenem, na którym prowadzona jest inwestycja. Właściciele nieruchomości sąsiedniej mają interes prawny dotyczący inwestycji planowej lub wzniesionej na sąsiedniej działce. Ponadto za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia fakt, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw do kontynuowania postępowania z urzędu. Do tej kwestii organ i instancji nie odniósł się w decyzji. Postępowanie niniejsze pozostaje na etapie wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dlatego na tym etapie nie mogą być brane pod uwagę zarzuty kwestionujące prawidłowość decyzji o pozwolenie na budowę. Skargę na poniższą decyzję złożyła spółka z o.o. "B.", wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej spółki przejście z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, jest warunkiem wystarczającym do uznania, iż odwołujący się nie są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budową. Ponadto nawet gdyby uznać, iż są oni współwłaścicielami działki nr [...] to nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności jest osoba w stosunku do której kwestionowaną decyzją nałożono na nią obowiązki lub wykonanie decyzji spowoduje naruszenie prawnie chronionych interesów tej osoby. Jeżeli natomiast decyzja nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę praw i obowiązków danej osoby, to nie można jej przyznać statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto działka nr [...] jest działką niezabudowaną, nie używaną od lat przez odwołujących. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma obowiązku uzyskania zgody na inwestycje przez właściciela sąsiedniej działki. Działka ta nie była i nie jest niezbędna do korzystania z nieruchomości na których usytuowana jest inwestycja. Pozwolenie na budowę nie obejmuje modernizacji lub przebudowy wjazdów znajdujących się na działce nr [...]. Wjazdy na teren fabryki B. z ulicy G. przez teren działki nr [...] powstały ponad dwadzieścia lat temu, bez związku z obecnie realizowaną inwestycją. Dwa z tych wjazdów nie są używane na co dzień. Zdaniem skarżącej spółki brak jest po stronie wnioskodawców jakiegokolwiek konkretnego interesu prawnego w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § z kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. Zachodzi to wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego a także wówczas gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub części zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych. Ponieważ decyzja organu I instancji odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na brak przedmiotu strony u osób składających wniosek, odmienny pogląd organu odwoławczego w tej kwestii musiał skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. W zaistniałej sytuacji brak było możliwości prawnych wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny pozostaje więc kwestia legitymacji procesowej osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta miasta P. z dnia [...] stycznia 2003r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu bądź na wniosek stron (art. 157 § 2 kpa). W przypadku wniosku musi zostać wykazane, że podmiot, który złożył wniosek, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dana, kwestionowana decyzja. Nie jest wymagane wykazanie naruszenia tego interesu prawnego wydaną decyzją. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego, w konkretnej sytuacji, do konkretnego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że stosowanie danej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku gdy chodzi o decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają również właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem jako tzw. "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania zarówno od inwestora jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz. U z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Ponieważ zaś status strony "osoby trzeciej" musi mieć oparcie w prawie materialnym, dany podmiot musi wykazać tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej. Sąd administracyjny podzielił w pełni pogląd organu odwoławczego, iż składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2003r. w toku postępowania nieważnościowego byli właścicielami nieruchomości nr [...]. Okazali się aktualnym wypisem z księgi wieczystej. Działka [...] jest rzeczywiście zajęta pod drogą publiczną, stanowiącą poszerzenie ulicy G. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną(Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącą ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocą prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Jak wykazały dokumenty sprawy, działkę nr [...] spełnia kryteria art. 73 ust. 1 w/w ustawy . Jednakże do zmiany tytułu własności konieczna jest decyzja Wojewody. Jak stwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002r. sygn. akt IV CKN 1071/00 – decyzja ostateczna Wojewody stwierdzająca nabycie własności ex lege - stanowi wyłączny dowód nabycia własności, a powołując się na spełnienie się skutki nabycia własności z ustawy powinien w oparciu o ten dokument fakt ten wykazać Z ustaleń poczynionych przez organy administracyjne wynika, że Wojewoda nie wydał decyzji stwierdzającej nabycie własności działki nr [...] przez Skarb Państwa w drodze powyższej ustawy. Prawidłowo więc organ odwołujący uznał, iż E. N., M. N. i J. D. były współwłaścicielkami nieruchomości [...] w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością na której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną decyzją. Właścicielki działki nr [...] winny, więc być stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z [...] stycznia 2003r. Okoliczności, iż nie brały one uczestnictwa w postępowaniu zwykłym, nie odbiera im uprawnień strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budową. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz również każdy czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 1999r. IVSA2520/98. Nadmienić przy tym trzeba, że przez działkę nr [...] prowadzi kilka wjazdów (4) do fabryki B. S.A. I choć organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż te wjazdy nie są potrzebne inwestorowi w okresie budowy, to biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji- budowę budynku administracyjno-biurowego wraz z parkingiem, - wybudowana inwestycja może spowodować wzmożony ruch pojazdów przez działkę nr [...], co może naruszać interes prawny właścicieli tej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd administracyjny podzielił pogląd prawny wyrażony w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Na marginesie należy dodać, iż w sprawie zapadła ponowna decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003r. odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego i ponowna decyzja kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003r. Decyzja z dnia [...] listopada 2003r. była podmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w dniu 7 lutego 2005r. sygn. akt 7/IVSA5252/03 oddalił skargę tej samej strony skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.