IV SA 3971/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), Sędziowie NSA Halina Kuśmirek, As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi W. i E. Z. oraz A. i R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wrzenia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. 2. decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Decyzją tą Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Z. i A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowego wraz z przyłączami przy ul. Ż. w G. Organ nadzorczy uznał, że opisana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane projektowe nr [...] wydane na podstawie § 2 i § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. "w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie" (Dz. U. nr 8 poz. 46). Zakres tych uprawnień został zmieniony rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. (Dz. u. nr 69, poz. 299). Po tej nowelizacji uprawnienia autora projektu budowlanego T. O. nie uprawniały go do wykonania tego projektu, gdyż budynek projektowany miał kubaturę 2247,90m³ a projektant mógł wykonywać projekty dla obiektów o kubaturze 1000m³. Ponadto projekt zagospodarowania działki usytuował budynek 2m od granicy działki sąsiedniej ze ścianą posiadającą otwory okienne i drzwiowe – co narusza § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. nr 10). Przepis ten wymaga odległości 4m dla ściany z otworami, bądź 3m dla ściany bez otworów – skierowanej do granicy z działką sąsiednią. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dlatego podzielił stanowisko Wojewody [...] utrzymując w mocy jego decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez małżonków W. i E. Z. oraz A. i R. Z. ich pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację – art. 12 ust. 2 i 7 Prawa budowlanego, przepisów P 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa "w sprawie samodzielnych funkcji technicznych" (Dz. U. nr 69, poz. 299 z 1991 r.). Pominięcie przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją Wojewody [...] i zasądzenia kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko z decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotowa decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, uregulowany odrębnymi przepisami art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z uwagi na treść art. 16 § 1 kpa gwarantującego stabilność decyzji ostatecznych – stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie po ustaleniu, że decyzja kwestionowana jest dotknięta jedną z wad nieważnościowych taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją nadzorczą z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. wskazując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy podzielił stanowisko ocenne Wojewody [...] i powtórzył argumentację tego organu podniesioną w uzasadnieniu decyzji. Mimo obowiązku wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego mającego zastosowanie także do postępowania nieważnościowego, organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy i nie przeprowadził wnikliwej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] w aspekcie przepisów art. 156 § 1 kpa. Za organem pierwszoinstancyjnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż projekt budowlany zatwierdzony przez Prezydenta Miasta [...] wykonany został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane ograniczone do projektowania obiektów o kubaturze 1000m³, podczas gdy projektowany obiekt posiada 2247,90m³. Stanowi to już podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, iż ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonał oceny wymaganej wskazanym przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i nie przedstawił w uzasadnieniu swego stanowiska, w czym upatruje rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Omówioną wyżej przesłankę organ odwoławczy zakwalifikował jako wykonanie projektu przez osobę nie posiadającą wymaganych uprawnień budowlanych. Utrwalone jest stanowisko doktryny oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym ale nie wystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia zasad praworządności (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88 publ. GAP 1989 nr 13 oraz IV SA 929/89 publ. GAP 1989 nr 13). Tej oceny brak w decyzji organu odwoławczego a także pierwszoinstancyjnego. Zasadnie więc zarzuca skarga, że decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak ustalenia rażącego naruszenia prawa. Z materiałów sprawy wynika, że projekt budowlany budynku mieszkalno-biurowego – zlecony "Pracowni Projektowo-usługowej "A." w G. wykonali: projektant T.Ł. – tech. bud. Konstrukcja inż. M.A. T.Ł. posiada uprawnienia budowlane określone decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 2 i 5 ust. 1 pkt 2 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. W treści decyzji stwierdza się, że posiada uprawnienia do samodzielnej funkcji projektanta, kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej. W pkt 1 stwierdza się uprawnienie do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych. Uprawnienia te jak słusznie zauważył organ zostały zmienione rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., który wprowadził w § 2 ust. 2 pkt 1 wcześniej podanego rozporządzenia ograniczenie samodzielnych funkcji w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym i innych budynków o kubaturze do 1000m³. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego stanowił zaś, że osoby, które uzyskały uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym rozporządzeniem niniejszym tj. z dnia 18 lipca 1991 r. Zauważyć trzeba, że żaden przepis rozporządzenia zmieniającego nie zawiera sankcji nieważności w przypadku przekroczenia uprawnień w zakresie projektu o większej kubaturze niż 1000m³. Dokonując oceny projektu i kwalifikując decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa organ pominął istotną okoliczność, że projekt ten został sprawdzony i podpisany bez żadnych uwag przez rzeczoznawcę budowlanego inżyniera architekta J.K. – dr nauk technicznych. Poza tym autorem opracowania konstrukcyjnego był inż. A.M., który jak wynika z załączonych do akt uprawnień budowlanych nr [...] – (pkt 2) posiadał uprawnienia projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych, budynków inwentarskich, gospodarczych, projektów typowych i powtarzalnych innych budynków ... Skoro przedmiotowy projekt budowlany dla inwestorów A. i W. Z. wykonany został przez technika T. Ł. oraz inżyniera M. A. a nadto zgodnie z art. 20 ust. 2 został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami przez rzeczoznawcę budowlanego inż. arch. dr K. to sprzeciw musi budzić przyjęta ocena, że tak sporządzony projekt i zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] w sposób rażący narusza prawo. Jak zaznaczono na wstępie żaden z organów orzekających w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym nie uzasadnił swej oceny w czym upatruje rażące naruszenia prawa przez zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, gdy faktycznie co wykazano projekt nie był wyłącznie autorstwa T. Ł. W tym miejscu należy podnieść, iż bezprzedmiotowe są dywagacje skargi na temat warunków uzyskania samodzielnych uprawnień budowlanych na tle regulacji rozporządzenia ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20.12.1994 r. W sprawie niniejszej podlegają ocenie uprawnienia budowlane posiadane przez T.Ł. na czas wykonywania projektu – i zgodnie z obowiązującą wówczas regulacją prawną tj. na datę "grudzień 2001 r." Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za rażącą wadę projektu zagospodarowania terenu usytuowania budynków w odległości 2m od granicy działki sąsiedniej czyli z naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyżej wskazanego (Dz. U. nr 10 1995 r. z późn. zm.) "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wskazując prawidłowo wymagane odległości od granicy i ich zależność od tego czy jest to ściana z otworami czy też bez otworów – organ pominął rozwiązania tychże wymogów odległościowych przyjęte w projekcie budowlanym. Z treści projektu wynika, że ściana od strony południowej na wysokości do stropu nad parterem oddalona jest 2m od granicy działki, stąd zaprojektowana jest jako ściana oddzielenia p.poż. z wypełnieniem otworów z pustaków szklanych. Ponad stropem nad parterem ściana oddalona jest ponad 4m od granicy działki. W świetle powyższych rozwiązań projektowych należy stwierdzić, że zachowane są wymogi wskazanych przepisów rozporządzenia. Dopuszczalne jest zbliżenie budynku do granicy działki inwestora na odległość do 1,5m a nawet dopuszczalna jest budowa w granicy działki. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11.06.2001 r. (OSA 4/01) w składzie 7 sędziów: cyt. "w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane". Skoro dokonujący oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] organ nadzorczy pominął rozwiązania projektu budowlanego w związku ze zbliżeniem budynku do granicy działki od strony południowej, nie znajduje żadnego uzasadnienia przyjęta ocena o naruszeniu wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. "w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 10 z 1995 r. poz. 46). Brak jest jakichkolwiek ustaleń do wyprowadzenia wniosków organu, że usytuowanie budynku 2m od granicy działki inwestorów, udaremnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. Należy więc stwierdzić, że wnioski te są gołosłowne, nie znajdujące oparcia w materiałach dowodowych sprawy. W sposób ogólnikowy organ odwoławczy podniósł, że nie można podważyć dokonanych ustaleń decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2002 r. Nie wskazał jednak jakie to ustalenia ma na względzie jak też nie dokonał ich instancyjnej kontroli. Organ odwoławczy pominął w swej ocenie istotne dowody załączone do akt i wyjaśniające niektóre zarzuty organu np.: brak sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie zostały przekroczone linie zabudowy. stwierdza to opinia biegłego – rzeczoznawcy budowlanego J.K. Biegły ten jednoznacznie stwierdza, że projekt budynku mieszkalno-biurowego nie jest obciążony wadami. Stanowi samodzielne opracowanie o indywidualnym wyrazie architektonicznym harmonizującym z otoczeniem. Ani do opinii ani do oceny powyższej J. K. nie odniósł się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Pominął też w swej ocenie dokument sporządzony przez innego rzeczoznawcę budowlanego inż. S. B. pt. "Ocena techniczno-prawna", w której wyjaśnia się rozwiązania posadowienia budynku przedmiotowego. W podsumowaniu powyższych rozważań Sąd stwierdził, że dokonaną przez organ ocenę zebranego materiału w sprawie cechuje wybiórczość i dowolność. Słuszny jest zatem zarzut skargi, że decyzja nieważnościową wydana została z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją pierwszoinstancyjną. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.