IV SA 3972/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi I.L., L.S. i Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego ,,W." na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wrzenia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1997., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. wydał Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "W." pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z czterema odrębnymi mieszkaniami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. M. w W. Po rozpatrzeniu wniosków Zarządu Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "W." oraz I.L. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]12.1997 r. Na skutek wniosków Spółdzielni Mieszkaniowej "W." oraz A.S. i I.L. o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., uznając brak podstaw z art. 156 § 1 kpa. Rozpatrując sprawę na zasadzie art. 127 § 3 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracyjny uznał, iż uszło jego uwadze, że decyzja Wojewody [...] naruszyła art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 7 i 77 kpa w stopniu wypełniającym dyspozycję art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu legalność wydanego pozwolenia na użytkowanie winna być oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1994 roku, a nie ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 r., bowiem inwestorka prowadziła roboty budowlane przy spornym obiekcie po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. Nie mogą więc być brane pod uwagę zalecenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.1996 r. sygn. akt IV SA 1236/95. Ponadto organ nadzoru zarzucił, że organ wojewódzki nie zbadał kwestii naruszenia obowiązującego w dacie prowadzenia robót § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 292/01 uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Sąd administracyjny powołał się na art. 30 ustawy o NSA, na mocy którego ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu dotycząca wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą, wiąże wszystkie organy administracyjne oraz sądy rozpoznające daną sprawę. Dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odmienna ocena od wyrażonej w wyroku z dnia 18.09.1996 r. – IV SA 1236/95 jest więc prawnie niedopuszczalną polemiką z prawomocnym wyrokiem Sądu. Po ponownym rozpatrzeniu wniosków I.L. oraz A. i L. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].12.2000 r. Zdaniem organu nadzoru, Wojewoda [...] do przedmiotowego obiektu prawidłowo zastosował przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku, dopuszczając możliwość jego legalizacji. Stanowisko takie zajął Sąd administracyjny w wyrokach z dnia 18.09.1996 r. – IV SA 1236/95 oraz IV SA 1237/95, a także w wyroku z dnia 25.02.2003 r. Nie mogą się więc do tej inwestycji stosować przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. W świetle przedstawionych argumentów w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. Kwestia ewentualnego naruszenia § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]. Skargi na powyższą decyzję wnieśli I.L., L.S. oraz Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "W." w likwidacji. I.L. wniosła w skardze o uchylenie tak dwóch decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2003 r. i z dnia [...].12.2000 r., jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.1999 r. oraz Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.1997 roku. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] nie miał uprawnień do wydania decyzji z dnia [...].05.1999 r. do czasu rozpatrzenia sprawy dotyczącej rozbiórki murowanej dobudówki. Również bezprawne było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.1999 r. zawieszające postępowanie rozbiórkowe z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia bytu prawnego decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.1999 r. W tej ostatniej decyzji nie zachowana została odległość od granicy działki. Uznając więc w zaskarżonej decyzji, iż kwestia naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia została szczegółowo wyjaśniona, organ pomija inne decyzje Wojewody oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.04.1998 r. W jednobrzmiących skargach L. S. i Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "W." zarzucono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 kpa poprzez nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.1999 r., naruszającej § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. oraz art. 7, 15, 77, 107, 138 i 234 pkt 1 kpa. I. L. i Spółdzielnia "W." wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.1997 r. złożyły przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski te winny być potraktowane jako odwołanie od decyzji w trybie zwykłym. Takie postępowanie dałoby możliwość pełnej weryfikacji (merytorycznej i prawnej) decyzji, przy ograniczeniu tego zakresu w postępowaniu nieważnościowym. Organy administracyjne naruszyły więc zasadę dwuinstancyjności postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto tak decyzja Wojewody [...] z dnia [...].05.1999 r., jak i decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.1997 r. rażąco naruszyły przepisy § 12 rozporządzenia z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Budynek przy ul. M. stanowiący samowolę budowlaną, usytuowany został w odległości niewiele ponad 2m od granicy z działką A. i L.S., a na długości około 8m w ostrej granicy. Przy czym ściana przedmiotowego obiektu zwrócona do granicy posiada około 20 okien. Organy nie tylko nie wzięły pod uwagę tego faktu ale pominęły również załączoną do akt opinię eksperta do spraw przeciwpożarowych, stwierdzającą jednoznacznie istnienie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi ze względu na usytuowanie budynku przy ul. M. W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ nie ustosunkował się zupełnie do kwestii zgodności z przepisami zrealizowanego budynku. Natomiast Wojewoda [...] w decyzji nr [...] ustosunkował się jedynie do kwestii usytuowania budynku związanych z działką I. L., pomijając kwestię odległości obiektu od działki małżonków S.. Podnieść również trzeba, iż ostateczna jest decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla "W." i sprzecznie z nim został zrealizowany obiekt przy ul. M. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, powołując się na oceny prawne wyrażone przez NSA w wyrokach w sprawach IV SA 2921/01 oraz IV SA 1236/95. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeśli zajdą zaś okoliczności wymagające wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwych orzeczeń, Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczą skargi, jeżeli jest to niezbędne do ich załatwienia (art. 135 w/w ustawy). Podnieść należy, iż postępowania administracyjne prowadzone w sprawie budowy domu mieszkalnego przy ul. M. w W., trwają od ponad 10 lat i w ich wyniku zapadło kilkanaście decyzji administracyjnych, tak organów nadzoru budowlanego, jak i organów architektoniczno-budowlanych oraz kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższymi wyrokami należy przypomnieć, iż w myśl art. 153 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazanie co do dalszego podstępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 ustawy oznacza, iż nie może on formułować ocen sprzecznych z wyrażonym w wyroku poglądem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 2921/01 uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.1999 r., powołując się na uprzedni wyrok tego Sądu z dnia 18.06.1996 r. w sprawie IV SA 1236/95 uznał, iż do przedmiotowej budowy należy zastosować znowelizowany przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc w konsekwencji przepisy dotychczasowe – ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229), bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zdaniem Sądu, nowela art. 103 ust. 2 może mieć zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte pod rządami starej ustawy i nie zostały załatwione przed dniem wejścia w życie wykazanej noweli. Poglądem wyrażonym w obu powyższych wyrokach związane były tak organy administracyjne orzekające w niniejszym postępowaniu, jak i Sąd administracyjny. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie objęte są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego z czterema odrębnymi mieszkaniami, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. M. w W. Materiał dowody zawarty w aktach sprawy wskazuje, ze inwestorka B.T., nie dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wielokrotne jej starania nie zakończyły się wydaniem takiej decyzji ani w stosunku do całości budynku, ani też do części wykonywanych robót budowlanych (np. pokrycie dachu). Organy administracyjne rozpatrując sprawę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, musiały więc orzec o jego dalszych losach, przy zastosowaniu art. 37, 40 i 42 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Legalizacja budowy na podstawie art. 42 tej ustawy – decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, nastąpiła zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem przepisów art. 37, 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 roku. Przepis art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku przewidywał, że obiekt budowlany lub jego część podlegają przymusowej rozbiórce, jeśli obiekt: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę albo 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli organ administracyjny nie dopatrzył się przesłanek określonych w art. 37 ustawy, był zobowiązany do zastosowania art. 40. Przepis art. 40 dawał organowi nadzoru budowlanego możliwość wydania decyzji o nakazie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych art. 40 organ architektoniczno-budowlany mógł prowadzić postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Burmistrz Gminy [...] w decyzji z dnia [...].12.1997 r. w zasadzie pominął wymagane powyższymi przepisami etapy postępowania. W swojej decyzji powołał się jedynie na zgodność przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wystąpił do organów nadzoru budowlanego o zbadanie zrealizowanej budowy w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Ponadto organ ten nie przeprowadził zupełnie stosownie do wymogu art. 42 oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1984 r. sygn. akt II SA 82/84 (niepublikowanym), iż stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego wymagane art. 42 obejmować winno zbadanie, czy dany obiekt zbudowany został zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami prawa. Wymagania prawa należy rozumieć szeroko, nie ograniczając ich do zdatności do użytkowania jedynie z uwagi na potrzeby inwestora, ale także interes osób trzecich, wymagania ochrony środowiska, przepisy sanitarne itd. Organ administracyjny w decyzji z dnia [...].12.1997 r. takiej analizy nie przeprowadził, stwierdził jedynie zgodność wykonanego obiektu z dokumentacją inwentaryzacyjną załączoną przez inwestora. Zdaniem organu "budynek nadaje się do eksploatacji, gdyż wykonano wszystkie niezbędne instalacje, przeprowadzono niezbędne prace wykończeniowe, a teren budowy uporządkowano". Brak wymaganej oceny zgodności obiektu z przepisami dawał pełną podstawę do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Błędy powyższe uszły uwadze Wojewody [...], który decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1997 r. Organ nadzoru próbował samodzielnie ocenić czy przedmiotowy obiekt przy ul. M. w W. został zrealizowany z naruszeniem obowiązujących w dacie jego realizacji przepisami § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Przy czym organ ten ograniczył się tylko do jednej granicy działki inwestorki, z działką I.L. Organ uznał, iż wyodrębnienie formalne działek, które nastąpiło dopiero w dni u16.06.1998 r. nie dało podstaw do przyjęcia, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].12.1997 r. naruszyła przepisy § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia . Z takim poglądem nie można się zgodzić. Skoro organ administracyjny ma obowiązek zbadania obiektu pod względem zgodności z prawem, brak możliwości zbadania prawidłowości usytuowania budynku z uwagi na nie wyodrębnienie formalne granic poszczególnych działek, nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu. Ponadto organ nadzoru pominął zupełnie kwestie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 Prawa budowlanego. Nie ustosunkował się również do zgodności wydanego pozwolenia na użytkowanie z innymi przepisami prawnymi. Do wykluczenia naruszenia art. 42 Prawa budowlanego organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie oraz organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym winny zbadać czy sformułowane wcześniej, przed wydaniem rozstrzygnięcia, zastrzeżenia, co do inwestycji zrealizowanej samowolnie, zostały usunięte. Oprócz bowiem zarzutów dotyczących nieprawidłowego usytuowania obiektu szczególnie w stosunku do działki skarżącego L.S. (24 otwory w ścianie w bliskiej odległości od granicy) w kilku wydanych decyzjach przewijał się problem naruszenia budową § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 03.07.1980 r. poprzez odprowadzenie wód opadowych budynku garażowego na teren sąsiedniej nieruchomości. Nadto organ administracyjny badający prawidłowość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ustosunkował się do kwestii podniesionych w decyzjach rozbiórkowych dotyczących murowanego ogrodzenia i przybudówki-wiaty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tak decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.1997 r., jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., który mimo rażących wad decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd administracyjny uznał bowiem, na mocy art. 135 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż usunięcie z obiegu prawnego obu tych decyzji da możliwość wnikliwego rozpatrzenia przez organy administracyjne sprawy legalizacji przedmiotowego obiektu. Decyzje organów obu instancji, zaskarżone w niniejszym postępowaniu, Sąd administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w/w ustawy przyjmując, iż prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne naruszyło art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, wobec niesprawdzenia kwestii poruszonych wyżej w uzasadnieniu wyroku. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji wyroku