IV SA 4/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]i Komitetu Mieszkańców [...] oraz ul. [...]w W.: T. L., H. Ż., E. Z., G. Z., B. T., I. T., M. K., D. S., D. S., K. D., M. K., K. K., N. W., H. F., I. S., M. G., T. W., W. O., I. D., K. K., L. K., K. C., H. M., G. K., E. P., D. S., J. S., S. F., J. C., H. J., Z. M., A. M., B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonania ogrodzenia terenu nieruchomości przy ul. O. w W. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "S.", umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu podał, że w wyniku interwencji mieszkańców, budynków sąsiadujących z posesją przy ul. O., w sprawie budowy ogrodzenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "S.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował pismo Wydziału Architektury o w/w pracach jako wszczęcie postępowania administracyjnego. Stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zgłosiła do Wydziału Architektury pismem z dnia 12 października 2000 r. realizację ogrodzenia posesji przy ul. O.i zostało ono przyjęte bez sprzeciwu. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Tak więc w tym przypadku dotyczy to wyłącznie odcinka od strony ul. O., gdyż pozostałe odcinki stawiane jako wewnętrzne nie wymagają zgłoszenia. W dniu 29 grudnia 2000 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." dokonała kolejnego zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania ogrodzenia posesji przy ul. O.. W ustawowym terminie 30 dni organ administracji budowlanej również do tego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. Dlatego nie ma żadnych podstaw by uznać prowadzone przez Spółdzielnię prace za samowolę budowlaną, gdyż przed przystąpieniem do robót wypełniła ona wszystkie przewidziane prawem obowiązki. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Komitetu Mieszkańców ul. A. oraz ul. G. w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż w toczącym się postępowaniu nie przysługuje odwołującym przymiot strony. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów znajdującymi się w aktach sprawy cała działka nr [...] stanowi własność Gminy [...], będąca we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Bezpośrednio z przedmiotową działką graniczą działki nr [...] i [...], których właścicielem jest Gmina [...]. Działki, których współużytkownikami wieczystymi są odwołujący, nie graniczą z nieruchomością przy ul. O. w W.. Ponadto niezasadny jest zarzut, że budowa spornego ogrodzenia zwiększa ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich, gdyż mieszkańcy tych terenów nie zostali pozbawieni możliwości dojścia do ul. O. i ul. A. – jest to możliwe przez działkę nr [...] lub [...]. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż pismo zatytułowane jako "odwołanie" zostało złożone przez Komitet Mieszkańców ul. A. ul. G., który to nie posiada osobowości prawnej. Odwołanie nie zostało podpisane, natomiast dołączono listy z podpisami, które nie określają celu ich sporządzenia. Odwołujący nie wyznaczyli swojego przedstawiciela, a także nie podali adresu na który należy wysłać korespondencję w przedmiotowej sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Miłośników [...]oraz Komitet Mieszkańców ul. A. oraz ul. G . w osobach wymienionych wyroku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu podali, ze na skutek samowoli inwestora mieszkańcy nie mogą korzystać z gminnej, należącej do całego społeczeństwa ulicy. Dojazd do budynku przy ul. A. jest wręcz niemożliwy. Ponadto sposób realizacji inwestycji jest niezgodny z ustaleniami planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Wydział Architektury decyzją z dnia [...] września 1986 r., który to uwzględniał poza użytkownikiem terenu działki przez którą przebiega ulica A. również właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy mieszkali od 1964 r. przy ul. A., przebiegającej zgodnie z wymienionym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skargi zarówno Komitetu Mieszkańców. ul. A. oraz ul. G. w osobach wymienionych w wyroku, jak i skarga Stowarzyszenia Miłośników [...] nie są zasadne aczkolwiek z różnych przyczyn. Zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji nie można zasadnie postawić zarzutu naruszenia prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, ze odwołujący się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. "Komitet Mieszkańców" nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola dopuszczalności wniesienia odwołania jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania. Organ odwoławczy rozpatruje odwołanie tylko wtedy, jeżeli zostało wniesione przez stronę. Brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie jest równoznaczne z brakiem uprawnienia organu do rozpatrzenia odwołania i skutkuje z mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzeniem postępowania odwoławczego. Określenie "mieszkańcy ulicy" nie oznacza, że tak określany podmiot jest stowarzyszeniem, ani też organizacją społeczną, którym w konkretnych sprawach administracyjnych może przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 kpa. Z tego też powodu Komitet Mieszkańców nie mógł mieć w niniejszej sprawie przymiotu strony. Przymiot strony mogli mieć ewentualnie poszczególni mieszkańcy ul. A. czy ul. G., lecz wymagałoby to dokonania dokładnych ustaleń w odniesieniu do każdej osoby zgłaszającej swój udział w postępowaniu administracyjnym. W rozumieniu art. 28 kpa pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z przepisów Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma inwestor, którego wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie w tej sprawie (art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego). Inne podmioty, chcąc brać udział w postępowaniu na prawach strony, mogą korzystać z możliwości jakie daje art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego – "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich". Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich na gruncie przepisów Prawa budowlanego, najczęściej obejmuje interesy podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być inwestycja budowlana. Przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego określa zakres spraw, które mogą być objęte w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten służy ochronie interesów (prawnych) osób trzecich, nie naruszając uzasadnionych interesów prawnych strony (inwestora). W porównaniu z art. 28 kpa przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża formułę strony pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co w praktyce oznacza, ze tylko niektóre podmioty i w zakresie niektórych spraw mogą korzystać z tej ochrony. "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę woich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Tak więc podmiot taki, powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Mówiąc o "osobie trzeciej" należy rozumieć to pojęcie zgodnie z art. 29 kpa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dana osoba (osoby) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat jest w tym przedmiocie jednolite (np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97; wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Mając powyższe na uwadze skarga Komitetu mieszkańców ul. A. oraz ul. G. jako bezzasadna uległa oddaleniu, albowiem organ II instancji słusznie ustalił, że odwołujący nie miał przymiotu strony. Inna jest natomiast podstawa prawna oddalenia skargi Stowarzyszenia Miłośników [...], które nie wniosło odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 21001 r., nie było też adresatem tej decyzji, ani decyzji organu II instancji, a wniosło bezpośrednio skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Jak wynika z akt sprawy – Stowarzyszenie Miłośników ulicy A. zostało założone w dniu [...] lipca 2001 r. (w sześć dni po wydaniu decyzji przez organ nadzoru budowlanego I instancji). Stowarzyszenie to jest stowarzyszeniem zwykłym nie posiadającym osobowości prawnej w rozumieniu art. 40 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 79, poz. 855 z 2001 r. z późn. zm.). Zgodnie z wymogami formalnymi wynikającymi z ust. 3 art. 40 w/w ustawy Stowarzyszenie miłośników ulicy A. w tym samy dniu co zostało założone tj. [...] lipca 2001 r., poinformowało o swoim istnieniu Starostę [...]. Artykuł 41 ust. 2 powołanej ustawy o stowarzyszeniach stanowi, że jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego, nie zakazano jego działalności, może ono rozpocząć działalność. Organy nadzoru budowlanego prowadzące sprawę nie wiedziały o powstaniu tego stowarzyszenia, gdyż nie wniosło ono w trybie art. 31 kpa o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji jest oczywiste, że Stowarzyszenie miłośników ulicy A. nie jest uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi do sądu, ponieważ skarga dotyczy decyzji adresowanej do innego podmiotu – Komitetu Mieszkańców. Stowarzyszenie to nie miało w rozumieniu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy (obowiązującej w chwili złożenia skargi) z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368) uprawnienia do wniesienia skargi sądowej. Ust. 2 art. 33 przyznaje uprawnienia do wniesienia skargi sądowej dwu kategoriom podmiotów – każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób – prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter materialnoprawny, to jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, z których mogą wynikać dla strony skarżącej bezpośrednie skutki prawne w postaci nabycia uprawnień bądź zwolnienia od obowiązków. Art. 33 § 2 obecnie obowiązującej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interes prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis ten wymaga także istnienia interesu prawnego po stronie uczestnika postępowania. W świetle poczynionych ustaleń i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.