IV SA 4018/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/1V SA 4018/03 UZASADNIENIE W dniu 1 lipca 2003 r. P. [...] w Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu handlowego wielofunkcyjnego z kompleksem parkingowym u zbiegu A. i A. w Z. Wnioskodawca wskazał na decyzje z dnia [...] lutego 2001 r. pozwalające na budowę budynku "A" i "B" z infrastrukturą oraz decyzje z dnia [...] maja 2003 r. zmieniające na wniosek inwestora powyższe decyzje i zatwierdzające projekt budowany zamienny . Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał rażące naruszenie prawa poprzez wydanie tych decyzji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2000 r. która zdaniem skarżącego również wydana została z rażącym naruszeniem prawa . Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] dwiema decyzjami z dnia [...] lipca 2003 r. wydanymi na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] - dotyczącej budynku "A" oraz znak [...]- dotyczącej budynku "B". W uzasadnieniu tych decyzji Wojewoda stwierdził ,że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie P. [...] w Z. z przyczyn podmiotowych . Uznał ,że wnosząca organizacja nie ma przymiotu strony . Przepis art. 31 § 1 kpa stanowi bowiem ,że organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny , natomiast organ uznał że interes taki w sprawie nie zachodzi . Także w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. ) organizacji ekologicznej nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony . Te okoliczności w ocenie organu zdecydowały , że P. [...] w Z. nie posiada legitymacji do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji a tym samym w postępowaniach o stwierdzenie jej nieważności. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji znak [...]- dotyczącej budynku "B" wniósł P. [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazał ,że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez ważnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , gdyż decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. w tym przedmiocie utraciła ważność w dniu 31 grudnia 2001 r. Poza tym decyzja ta była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego . Zakres zmian objętych decyzją był tak duży , że zdaniem skarżącego stanowiło to obejście procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nadto podniósł ,że wady przedmiotowej decyzji są liczne i postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności powinno być wszczęte z urzędu . Po rozpatrzeniu odwołania P. [...] w Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał ,że słuszne jest stanowisko organu I instancji co do tego ,że P. [...] w Z. nie posiada legitymacji procesowej i nie przysługuje mu przymiot strony . Nadto w świetle aktualnego brzmienia art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor , właściciele , użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu . Decyzja jednak podlegała uchyleniu , gdyż organ nie zbadał czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu . Ewentualne kontynuowanie postępowania zdaniem organu odwoławczego leży w kompetencji Wojewody [...] . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył D. L. adresat kwestionowanej decyzji - inwestor który uzyskał decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany. W uzasadnieniu skargi podniósł ,że P. [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 28 kpa gdyż postępowanie nie dotyczy bezpośrednio interesu tej organizacji . Jego legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika również z art. 31 kpa , który reguluje udział organizacji społecznych. P. [...] jako organizacja w myśl statutu działa wyłącznie w celu ochrony środowiska naturalnego . Jednak zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługuje organizacjom społecznym . Dodatkowo skarżący podniósł, że także art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie daje organizacji P. [...] prawa udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego , gdyż inwestycja nie była taką , która znacząco oddziaływała na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko , bądź gdyby prezydent Z. uznał na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska inwestycję za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko i nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko . Skoro tak nie było to P. [...] nie posiadał legitymacji do wniesienia o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał zdaniem skarżącego żadnego przepisu prawa jaki uchylona decyzja miałaby naruszać a obowiązek prowadzenia postępowania nieważnościowego w tym przypadku z urzędu nie wynika z żadnej normy prawnej . Zdaniem skarżącego postępowanie z wniosku organizacji społecznej powinno się zakończyć wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego a ewentualnie organ mógł potem z urzędu wszcząć kolejne postępowanie . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna . Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest między innymi wyrażony przez organ I i II instancji pogląd , iż P. [...] w Z. nie przysługuje przymiot strony . Zauważyć bowiem trzeba , że jakkolwiek decyzja organu II instancji uchylała zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia to jednak organ odwoławczy uznał za prawidłowe twierdzenie , iż organizacja ta nie ma legitymacji do wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] maja 2003 r. W tym kontekście należy zauważyć , że P. [...] nie był stroną postępowania zwykłego ani w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ani też zmiany tej decyzji . Swój wniosek o stwierdzenie nieważność organizacja złożyła opierając się na statutowych zapisach obowiązku troski o środowisko naturalne . Dlatego jedyną podstawą uprawniającą P. [...] w Z. do domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego mógł być art. 31 kpa. Jednak wniosek organizacji ekologicznej o stwierdzenie nieważności był rozpoznawany przez organ po wejściu w życie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego . Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. (tekst jednolity ustawy Dz. U. Nr 207 z 2003 r. , poz. 14310 ) przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę . Stąd też przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługuje organizacjom społecznym .Nadto art. 28 ust. 2 tej ustawy ograniczył strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli , użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu . Skoro zatem ustawodawca wprowadził w postępowaniu zwykłym nowe regulacje w tym zakresie , to tym samym wyłączona powinna być możliwość udziału organizacji społecznych w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę . Dlatego zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności . W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano , że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 1998 r. sygn. akt III SA 1342/97 LEX nr 44821 ). W tych okolicznościach kolejnym zagadnieniem była zasadność decyzji organu II instancji która uchylała sprawę do ponownego rozpatrzenia . Jak wynikało z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy uznał , że organ I instancji nie zbadał czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu . Wprawdzie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu stosownie do treści art. 157 § 2 kpa ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie wniosków przedłożonych przez podmiot, który nie jest stroną dokona wszczęcia postępowania. Kierowana do organu administracji sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na nieważność danego aktu nie jest wiążąca i organ nie jest związany przedkładanymi wnioskami. Z tych samych przyczyn ocena organu odwoławczego , że wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji skutkowało koniecznością rozważenia w tym postępowaniu możliwości wszczęcia postępowania z urzędu , nie może być uznana za prawidłową skoro organ nie dokonywał oceny merytorycznej kwestionowanej decyzji ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 1999 r.sygn. akt IV SA 1925/97 LEX nr 48709 ). Poza tym podzielić należy zarzut skargi , że stanowisko takie nie wypływa z żadnego przepisu prawa . Oznacza to, iż dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 kpa sąd administracyjny nie może oceniać, czy w danej sprawie organ winien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 157 § 2 kpa nie nakłada na organ administracji żadnych rygorów przesądzających o obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 157 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku .