IV SA 4021/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. i F. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98, poz. 1071) po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 1998 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. i F. B. pozwolenia na rozbudowę warsztatu ślusarskiego na działce nr [...], położonej przy ul. P. w K. stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu podał, że postępowanie nieważnościowe zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003r. po rozstrzygnięciu przez właściwy organ zagadnienia wstępnego w sprawie jakim była ocena legalności decyzji z dnia [...] września 1997r., którą Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej weryfikowaną decyzją. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2003roku orzekło o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, jednak z przyczyn określonych przepisem art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdziło nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 roku, której ustalenia z mocy art. 47 ustawy z dnia 07.07.1994roku o zagospodarowaniu przestrzennym pozostały wiążące dla organu, który wydał analizowaną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 roku. Jednak znaczenie decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego - uzasadnione sprzecznością decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisem gminnym przesądza o fakcie niezgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Świadczy to o naruszeniu art. 35 ust 1 pkt 1 a Prawa budowlanego w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, co wywołuje sankcje nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja z dnia [...] września 2003 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 $ 1 ust 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania E. i F. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest słuszne mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Nie można było stwierdzić nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 198 roku, gdyż została ona wydana w oparciu o ostateczną decyzję z dnia 7 lipca 1995rokuroku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał na inne rażące jego zdaniem uchybienia. Podał, że zgodnie z art. 33 ustawy Prawo budowlane z dnia 07.07.1994r. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do projektu budowlanego inwestor jest zobowiązany dołączyć uzgodnienia, pozwolenia lub opinie (także specjalistyczne) oraz oświadczenia jednostek organizacyjnych wymagane przepisami szczególnymi. Z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wyraźnie wynika, że obowiązek ten nie został dopełniony. Ponadto zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30.12.1994r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową, sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, które zawierają informację o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast z projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 1998 roku nie wynika, że została ona przyjęta do zbioru map i opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. W części rysunkowej projektu zagospodarowania działki brak jest także pieczęci potwierdzających uzgodnienia projektu budowlanego z organami na które wskazują przepisy szczególne (art. 33 prawa budowlanego). W związku z tym skoro decyzja Wójta gminy S. z dnia [...] stycznia 1998 roku rażąco narusza art. 33 ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz§ 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należało stwierdzić z urzędu jej nieważność. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli E. i F. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie : 1. art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczalne rozszerzenie zakresu sprawy a w szczególności zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy powodującej zmianę tożsamości sprawy, 2. naruszenie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, 3. naruszenie art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, 4. 4. naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż w wyniku decyzji Wójta Gminy S. uznanej przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za nieważną nie zostały wywołane nieodwracalne skutki prawne związane ze zrealizowaniem inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy S. W konkluzji wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], umożliwienie udziału w sprawie na prawach strony Wójta Gminy S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)- niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organy obu instancji orzekające w sprawie przyjęły jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rażące naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w takim przypadku, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W zaskarżonej decyzji prawidłowo organ odwoławczy wskazał na rażące naruszenie art. 33 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji /Dz. U. nr 106, poz. 1126 /-dalej zwaną Prawo budowlane zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do projektu budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć uzgodnienia, pozwolenia lub opinie specjalistyczne, oraz oświadczenia jednostek organizacyjnych wymagane przepisami szczególnymi. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że obowiązek ten nie został dopełniony przez inwestora. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 1) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 2) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. W myśl art., 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem na przedstawiającego projekt obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby organ wydając pozwolenie na budowę w dniu [...] maja 1998 r. uwzględnił powyższe wymogi. Kwestia legalności decyzji z dnia [...] września 1997 roku, którą Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji została przesądzona treścią ostatecznej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] maja 2003roku. Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem prawa, jednak z przyczyn określonych przepisem art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdziło jej nieważności. W związku z powyższym w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 roku, której ustalenia z mocy art. 47 ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym pozostały wiążące dla organu, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 1998 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje wymóg załączenia do pozwolenia na budowę opinii oddziaływania projektowanych obiektów na środowisko. Warunek ten nie został spełniony co jest wynikiem rażącego naruszenia art. 35 ust 1 lit b Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, iż organ odwoławczy prawidłowo wskazał na rażące jego zdaniem zaistniałe uchybienia. Podał, że zgodnie z art. 33 ustawy - Prawo budowlane z dnia 07.07.1994r. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do projektu budowlanego inwestor jest zobowiązany dołączyć uzgodnienia, pozwolenia lub opinie także specjalistyczne oraz oświadczenia jednostek organizacyjnych wymagane przepisami szczególnymi. Z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że obowiązek ten nie został dopełniony. W przedmiotowej sprawie w projekcie budowlanym stanowiącym integralna część decyzji o pozwoleniu na budowę - rozbudowę warsztatu ślusarskiego Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 1998 roku brak jest obligatoryjnego uzgodnienia przeciwpożarowego wynikającego z Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 lipca 1995r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Istnieją jedynie dwie opinie odnośnie zgodności z wymaganiami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami sanitarno — higienicznymi. Ponadto zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30.12.1994r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową, sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, które zawierają informację o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 1998 roku nie wynika natomiast, że została ona przyjęta do zbioru map i opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, jednakże uchybienie to Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą wyjaśnić należy, iż organ odwoławczy nie rozszerzył ani nie zmienił podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy powodującej zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, prawidłowo zbadał całość sprawy zwłaszcza czy w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 Kpa. Skoro dopatrzył się rażącego naruszenia prawa właściwie wskazał naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego. W uznaniu Sądu nie można także stwierdzić naruszenia przepisów art. 7 i 10 i 136 kpa. Z akt sprawy wynika, że strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego jak również otrzymały decyzję organu I instancji. Mogły zatem zająć stanowisko w sprawie. Wskutek powyższego nie został także naruszony w postępowaniu nieważnościowym przepis art. 136 Kpa. Nie do przyjęcia jest wniosek o umorzenie postępowania w trybie art. 105 Kpa, bowiem w wyniku zaskarżenia danego aktu administracyjnego Sąd bada jego zgodność z prawem na stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego nie może skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego przez Sąd. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).