IV SA 4032/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, As. WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i Z. małżonków S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. i Z. małżonków S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] w G. Wadliwość tej decyzji czyli rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu organ wiązał z niedopełnieniem wymogu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującej w dniu wydawania decyzji. Przepis ten stanowił , że podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego . Natomiast jak wynikało z planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń i wchodzi w skład terenu oznaczonego w planie symbolem Z 7.3 ZP . Plan ten został zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 1988 r. zmienioną Uchwałą z dnia [...].11 .1994 r. . W tych okolicznościach wydanie decyzji pozwalającej na budowę budynku bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] było sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego. Ponadto art. 3 w/w prawa budowlanego stanowił ,że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym . Tak więc wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku i garażu wobec istniejących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było sprzeczne z tym planem i przepisami prawa budowlanego. Nadto organ wskazał , że zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska rozstrzygnięcia organów administracji państwowej nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska a decyzja administracyjna sprzeczna z tym przepisem jest nieważna. Dlatego organ uznał, iż kwestionowana decyzja stała się nieważna z dniem wydania . Taki sam argument wysnuł z treści art. 46 ustawy z dnia 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym . Dodatkowo o nieważności decyzji stanowi okoliczność, że Kierownik Wydziału Urbanistyki , Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul .[...] ( dawniej [...]) w G. oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. został zatwierdzony plan realizacyjny zamienny dotyczący lokalizacji garaży. Decyzje te także zostały zakwestionowane w postępowaniu stwierdzającym nieważność. Skoro zatem przedmiotowa decyzja zatwierdzając ponownie plan realizacyjny dotyczy w części sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innymi decyzjami ostatecznymi - to w ocenie organu stanowi to przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dlatego nieważność przedmiotowej decyzji została stwierdzona na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 , pkt 7 i pkt 3 kpa . Po rozpatrzeniu odwołania T. i Z. S. - właścicieli budynku od decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Organ uznał za zasadny argument, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego . Bowiem w dniu wydawania decyzji pozwolenia na budowę teren nią objęty znajdował się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w strefie przeznaczonej na wielofunkcyjną zieleń urządzoną . Nadto organ odwoławczy potwierdził zaistnieniu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 kpa skoro decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 częściowo pokrywała się z decyzją tego samego organu z dnia [...] lutego 1990 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...]w G. Nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji co do zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zakresie naruszenia art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym . W ocenie organu przepis ten dotyczył bowiem decyzji ustalających lokalizacje inwestycji określonych w art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym a nie decyzji zatwierdzających plany realizacyjne . W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji T. i Z. małżonkowie S. podnieśli ( pismo uzupełniające skargę ), że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. pozwalającej na budowę nie obowiązywała uchwała z dnia [...] lutego 1988 r. zatwierdzająca miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – rady gminy miały uchwalić i ogłosić do 31 grudnia 1990 r. wykaz aktów prawa miejscowego , mających nadal obowiązywać . Uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego nie wymienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , wymienia je dopiero następna uchwała w tym przedmiocie z dnia [...] kwietnia 1991 r. Jednak wykaz ten ustalić można było jedynie w terminie do 31 grudnia 1990 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna . Jak wynika z materiału dowodowego sprawy podstawową przesłanką skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] w G. była niezgodność tej inwestycji z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Organy ustaliły ,że zgodnie z planem uchwalonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 1988 r. przedmiotowa działka położona była na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną . W tym kontekście badanie mocy obowiązującej tego planu jak i jego zapisów co do terenu objętego inwestycją było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podnoszą, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w art. 31 ust 1 stanowiła , że rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin. Natomiast ust 4 art. 31 stanowił , że akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów. Zarzut ten w ocenie Sądu należy zbadać w sposób wnikliwy. Przedstawiana przez skarżących uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego nie zawierała uchwały z dnia [...] lutego 1988 r. co do zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. Dlatego zatem niezbędnym będzie ustalenie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Okoliczność ta nie była do tej pory przedmiotem badania organów . Nie przesadzając jednak jego wyników należy mieć na względzie fakt , iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanych co do małżonków D. właścicieli sąsiedniej nieruchomości uzasadniając to poważnymi wątpliwościami co do przebiegu granic między poszczególnymi obszarami objętymi planem . Przedmiotowa inwestycja położona jest bowiem na granicy tych obszarów . Mając powyższe na uwadze nie jawi się już jako oczywiste to , że teren objęty kwestionowaną decyzją był przeznaczony w miejscowym planie pod zieleń urządzoną a decyzje udzielające pozwolenia na budowę były sprzeczne z tym planem . Poza tym argumenty organu I instancji dotyczące istnienia kolejnych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3 i 7 kpa nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. skoro od dnia jej wydania do dnia stwierdzenia nieważności ( [...] czerwca 2002 r.) upłynęło ponad 10 lat . Zakaz stwierdzania nieważności z tych przyczyn po upływie 10 lat ustanowiony jest wyraźnie w art. 156 § 2 kpa . Zauważyć trzeba, że regulacja ta uszła uwadze organowi odwoławczemu przy kontroli decyzji . Organ ten wprawdzie wykluczył istnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1pkt 7 kpa ( z innej przyczyny niż upływ terminu ) ale potwierdził istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa , co wobec upływu terminu było niedopuszczalne . W związku z podniesionymi w skardze zarzutami w zakresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu wydawania kwestionowanej decyzji nie sposób jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji bez dokładnego zbadania tego zarzutu. Jedną z naczelnych zasada postępowania administracyjnego jest bowiem - określona w art 7 kpa - zasada dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Skoro zatem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez uprzedniego wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w wyżej wskazanym aspekcie to należy uznać , że naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie zasad postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2002 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) . Ponadto na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. II i III wyroku.