IV SA 4138/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Dorota Jackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.i Z. D., S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. i Z. małż. D. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) oraz na rzecz S. M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Burmistrz Miasta Z., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 155 kpa, uchylił na wniosek I. i R. Z. decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Burmistrza Miasta Z. zatwierdzającą projekt budowlany, zmieniającą pozwolenie na budowę budynku i zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i R. Z. pozwolenia na budowę – rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w Z. przy ul. [...] według projektu zamiennego wykonanego przez inż. J. S., w miejscu ustalonym w projekcie zagospodarowania terenu działki. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym w dniu [...] stycznia 1989 r. uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Z. – działka nr [...] położona jest na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej do adaptacji. Inwestorzy w dniu 5 lutego 2002 r. uzyskali decyzję Burmistrza Miasta Z. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] i złożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w tej decyzji – projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowana jest na granicy działki od strony ulicy [...] zgodnie z tą decyzją. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r., po rozpatrzeniu odwołań A. i Z. D. i S. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. Burmistrza Miasta Z. W uzasadnieniu wyjaśnił, że I. i R. Z. rozpoczęli roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego w oparciu o ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. Burmistrza Miasta Z., a następnie kontynuowali roboty przy rozbudowie budynku w granicy z ulicą [...] na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Wojewody [...] do orzeczenia z dnia 22 września 2000 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie o wstrzymaniu jej wykonania. Rozbudowa budynku graniczy z pasem komunikacyjnym, stanowiącym ciąg pieszy, czyli gruntem nie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, który jest we władaniu Urzędu Miasta Z.. Budynek ten usytuowany jest bezpośrednio w granicy działki (ciągu pieszego) posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego tak więc ogólna zasada usytuowania omawianej rozbudowy, wynikająca z § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, została zachowana. Ponadto uzyskanie zgody właściciela działki sąsiedniej na rozbudowę w granicy nie jest wymagana zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., że § 12 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. i Z. D. i S. M. A. i Z. D. podali, ze organy administracji zarówno I jak i II instancji wydawały w sprawie coraz to inne decyzje – jedne nie wyrażały zgody na posadowienie projektowanej dobudowy budynku mieszkalnego w granicy ul. [...], drugie zaś odwrotnie. Zdaniem skarżących żadna z tych decyzji nie uprawomocniła się. Skarżący S. M. stwierdził, że inwestycja p. Z. nie ma ostatecznej i prawomocnej podstawy prawnej, a zwłaszcza narusza ochronę porządku prawnego, słuszny interes stron, ochronę nabytych praw osób trzecich i decyzje organów administracji orzekające w sprawie naruszają konstytucyjną gwarantowaną równość obywateli wobec prawa. W konkluzji wszyscy skarżący wnieśli o uznanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skargi są zasadne, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących. W sprawie tej Sąd stwierdził, że skargi są uzasadnione, gdyż zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 lit c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis powyższy stanowi, że sąd uwzględnia skargę na decyzję i wówczas ją uchyla w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jest wadliwa, bo narusza prawo procesowe. Decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. Burmistrza Miasta Z. jest wydana na podstawie art. 155 kpa. Artykuł ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zastrzeżenie budzi już sama forma wydanej decyzji – z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że organ może tylko w tym trybie uchylić lub zmienić własną decyzję. W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji uchylił decyzje nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. i zatwierdził projekt budowlany. Artykuł 155 kpa nie przewiduje takiej możliwości. Należy również pamiętać, ze postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Najistotniejszym uchybieniem w przedmiotowej sprawie jest fakt pominięcia przez organ I instancji "zgody stron". Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155, jej brak lub wadliwość prowadzi do naruszenia prawa. Stanowisko doktryny i orzecznictwa jest co do tego jednolite. Zgoda stron nie może być, ani dorozumienia, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, poz. 112). Przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 890/98, LEX nr 54735). Powyższe wskazuje, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, o którym mowa wyżej (skoro organ II instancji w ramach swej kontroli tego nie wyeliminował) dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uchylone. Dodatkowo należy zauważyć, że mają rację skarżący, że w sprawie niniejszej organy I i II instancji wydawały coraz to różne decyzje sprzeczne ze sobą. Do dnia dzisiejszego nie rozpoznano odwołania inwestorów I. i R. Z. od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Burmistrza Miasta Z. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152.