IV SA 4197/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), NSA Izabela Ostrowska, Sędziowie As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gmina S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...] odmawiająca zmiany w trybie art. 154 kpa własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] nakazującej Gminie S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku Szkoły Podstawowej w m. B., gm. S. o pow. 407, 60 m² zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych na terenie gminy S. Organ odwoławczy stwierdził, iż "rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest słuszne i brak jest podstaw do jego odwołania". Wskazał, iż art. 154 kpa zezwala na zmianę lub uchylenie w każdym czasie, decyzji ostatecznej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa przez organ administracji publicznej, który ja wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że można uchylić lub zmienić decyzję w trybie art. 154 kpa, jeżeli zajdą łącznie następujące przesłanki: 1) na podstawie decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że w przypadku wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie można zastosować trybu weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych z art. 154 kpa, gdyż jest to decyzja na mocy której strony nabywają prawa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wójt Gminy S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł alternatywnie: o uchylenie decyzji organu II instancji z jednoczesnym udzieleniem wskazań temu organowi co do postępowania prowadzonego ponownie, względnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W skardze pełnomocnik strony skarżącej podniósł m.in., że "Istotą instytucji odwołania jest to, że odwołujący się żąda, aby organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję I instancji nie tylko sprawdził (skontrolował), czy decyzja organu I instancji jest wolna od wad, ale by sam raz jeszcze zajął się sprawą z zachowaniem wszystkich wymogów tak proceduralnych, jak i materialnych określonych przepisami obowiązującego prawa ... w tym także wymogów: a) podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz b) uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania". Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej decyzja organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymagań i "Nosi ona znamiona formalnego zatwierdzenia decyzji organu I instancji". Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż "O nie wywiązywaniu się przez organ II instancji z jego obowiązków świadczy w szczególności to, że w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się on do argumentów powołanych w odwołaniu, dotyczących tak przyjętej przez organ I instancji egzegezy art. 154 kpa, jak i okoliczności faktycznych, w jakich doszło do niewątpliwej, choć jedynie formalnej, samowoli budowlanej". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Administracyjny Sąd w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Gminy S. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 16 § 2 kpa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Jak wynika z akt administracyjnych, na skutek pisma złożonego przez A. B. w dniu 29 czerwca 2001 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku szkolnego Szkoły Podstawowej w m. B., gm. S. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono m.in., że: 1) właścicielem działki na której istnieje rozbudowa budynku szkolnego jest Gmina S., 2) podczas przeprowadzonej wizji stwierdzono zakres wykonanych robót, 3) rozbudowę budynku Szkoły Podstawowej rozpoczęto w 1998 r. przez inwestora , którym jest Urząd Gminy S., co zostało ustalone na podstawie zeznań Wójta Gminy S. i świadków, 4)zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa została sklasyfikowana jako budowa obiektu, 5) inwestor nie posiadał wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na rozbudowę w/w obiektu. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie uznał, że postawienie przez inwestora przedmiotowej części obiektu w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę sankcjonuje obligatoryjnym zastosowaniem przez ten organ art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten statuuje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącej w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] stycznia 2002 r. znak: [...] nakazał Gminie S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku Szkoły Podstawowej w m. B. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...]. Na wniosek Wójta Gminy S. w dniu [...] maja 2002 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie uchylenia wymienionej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] w trybie art. 154 kpa. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ wojewódzki słusznie podniósł, iż ustawa z dnia 7 lipca Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126) regulując podstawy działania organów nadzoru budowlanego, ustanawiając ich obowiązki i kompetencje nie daje im możliwości oceniania stanu faktycznego przez pryzmat względów społecznych. Słusznie też organ ten zauważył, że art. 48 Prawa budowlanego ustanawia dla organów nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego w ciągu ostatnich 5 lat bez pozwolenia, nie stanowiąc od tej reguły żadnego wyjątku. Sąd podzielił pogląd organu, że w przypadku zaistnienia stanu faktycznego wyczerpującego hipotezę normy art. 48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Zdaniem Sądu za słuszną należy również uznać argumentację, że " prawo budowlane nie przewiduje żadnej innej, niż rozbiórka obiektu konsekwencji pobudowania go bez pozwolenia. Stąd za nieporozumienie lub nieświadomość należy uznać przekonanie Wnioskodawcy o tym, iż obowiązek rozbiórki jest najbardziej drastycznym (...). Wykonanie nakazu rozbiórki jest jedynym dopuszczalnym zachowaniem i jako takie nie może być stopniowane i tym bardziej określane jako drastyczne". Słuszna jest także argumentacja organu wojewódzkiego, iż "wyznaczone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego odstępstwa od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej, stad nie można ich interpretować rozszerzająco". Po pierwsze Sąd zauważa, iż sama strona skarżąca, w odwołaniu od decyzji znak: [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., odmawiającej zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] jak również w skardze wniesionej do Naczelnego Sadu Administracyjnego przyznała, iż "Poza sporem jest, że przepis art. 48 Prawa budowlanego ustanawia bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Poza sporem jest również, że żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje określenia w takiej sytuacji innej konsekwencji samowoli budowlanej". Sąd nie podziela jednak argumentacji pełnomocnika strony skarżącej co do tego, że "decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest źródłem żadnego prawa, gdyż w przedmiotowej sytuacji nie można wydać żadnej innej decyzji, określającej łagodniejszą sankcję". Zgodnie z przyjętym w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego poglądem Sąd stoi na stanowisku, że do decyzji, z których strony nie nabyły prawa można jedynie zaliczyć; decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania i decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia. Sąd podziela również utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. IV SA 3205/01 (M. Prawn. 2003/14/627) stwierdził, iż "Nabycie praw użyte w art. 154 i 155 KPA rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Skład orzekający podziela także pogląd wyrażony w wyroku z 14 lutego 2002 r. IV SA 1076/00 (LEX nr 80587) Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa – w rozumieniu art.154". Po drugie Sąd stwierdza, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dn. [...] stycznia 1999 r. [...], przepis art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem określającym "normę sankcjonującą działania sprzeczne z treścią normy sankcjonowanej, wyrażonej w przepisach nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia o zamiarze budowy oraz zakazujących podjęcia budowy w razie sprzeciwu właściwego organu". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie akcentuje, iż "Celem tej normy jest zapewnienie (również a może przede wszystkim, w aspekcie generalnej prewencji) stanu zgodności z prawem (...) Późniejsza ingerencja organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami, stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań naruszających przepisy prawa budowlanego". Przepis art. 83 Konstytucji podkreśla obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Za Trybunałem Konstytucyjnym należy przyjąć, "że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku". Należy wreszcie zauważyć, iż "pierwszoplanowym celem unormowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego jest zapewnienie w sferze stosunków podlegających przepisom tej ustawy stanu zgodności z prawem, zaś ograniczenie praw majątkowych jest konsekwencją działań z tym prawem niezgodnych, podjętych przez jakąkolwiek osobę mogącą dysponować na cele budowlane nieruchomością położoną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Zdaniem Sądu przepis art. 48 Prawa budowlanego należy do przepisów o charakterze szczególnym. Zawarta w nim "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem , ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Wydanie nakazu rozbiórki nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości, na której wzniesiony został podlegający rozbiórce obiekt budowlany, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na wzniesienie takiego obiektu w przyszłości". Zauważyć należy, iż "wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli". Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że władcza ingerencja państwa w sferę praw jednostki jest w tym wypadku "konsekwencją uprzedniego sprzecznego z prawem zachowania samej jednostki". Poprzez zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów zmiany bądź uchylenia decyzji administracyjnej (z art. 154 kpa lub art. 155 kpa) nie można sanować takich zachowań jednostek, które prowadzą do powstawania samowoli budowlanej. Takie postępowanie prowadziłoby do absurdu i pominięcia jakże ważnego złożonego postępowania, "u podstaw którego znajdują się cele i wartości pozostające w immanentnym związku z tymi, o których mówi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wydanie pozwolenia na budowę poprzedza sprawdzenie tak istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości jak: ochrona środowiska, bezpieczeństwo i ochrona dóbr kultury, prawa i wolności osób trzecich". Z tych też względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.