IV SA 4293/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędziowie WSA M.Małaszewska- Litwiniec /spr./ asesor WSA T. Wykowski Protokolant A.Wójcik po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. R., W. R., T. R., S. R., H. R. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz utrzymana nią w mocy decyzje organu I instancji 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyrok IV SA 4293-4298/02 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dn. [...].09.2002 r., oznaczenie [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dn. [...].01.2002 r., oznaczenie [...], który orzekł, iż nieruchomość po byłej szkole we W., gm. L., oznaczona obecnie jako działka nr ewid. [...], o pow. 0,24 ha, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13). Z uzasadnienia decyzji wynika, iż minister nie znalazł podstaw do uznania, że przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów powołanego dekretu, o co wnosili odwołujący się spadkobiercy S. R., b. właściciela majątku ziemskiego pod nazwą W. k. 1 i 21, L. k. 554, 459, 633 oraz P. k. 1, o łącznym obszarze 1512,9724 ha, przejętego na cele reformy rolnej. Spadkobiercy ci kwestionują przejęcie na cele reformy rolnej przedmiotowej działki, ze względu na fakt, iż nie stanowiła nieruchomości rolnej, a zabudowana była obiektem szkolnym i od końca XIX w. do lat siedemdziesiątych XX w. wykorzystywano ją na cele oświatowe, co świadczyło o jej fizycznym wyodrębnieniu. Okoliczność ta, ich zdaniem, jest wystarczająca do uznania, że nie powinna być przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie owego dekretu. Minister wskazał na zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...]z dn. 16.12.1946 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w tym trybie na rzecz Skarbu Państwa, łącznie z pozostałymi nieruchomościami wchodzącymi w skład majątku ziemskiego S. R., a w aktach sprawy brak jest dowodu, który by świadczył o tym, że nieruchomość ta przed 1.09.1939 r. była wydzielona z majątku ziemskiego na cele szkolne. Jednocześnie minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład nieruchomości pod nazwą W. k. 1 i 21 i stanowiła z nią jedną działkę, a brak jest dowodów wskazujących, iż nieruchomość po byłej szkole prywatnej we W. została wyodrębniona w wyniku dokonanego przed 1.09.1939 r. podziału prawnego nieruchomości ziemskiej. Z dalszych wywodów ministra wynika, że po wejściu w życie zmiany dekretu o reformie rolnej z dn. 17.01.1945 r., która wykreśliła zwrot "o charakterze rolniczym" i pozostawiła zapis art. 2 ust. 1 w brzmieniu "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie", przejęciu na cele reformy rolnej podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i te, które charakteru rolnego nie posiadały. Mając na uwadze te okoliczności minister stwierdził, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Spadkobiercy S. R., byłego właściciela przejętego majątku ziemskiego, w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez: - uchybienie dyspozycjom przepisów art. 75 § 1 i art. 77 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy (np. w drodze przesłuchania żyjących świadków) odnośnie istnienia rzeczywistego, fizycznego rozgraniczenia i wyłączenia przed 1.09.1939 r. z majątku ziemskiego należącego do S. R. nieruchomości o pow. 0,24 ha zajętej pod budynek i potrzeby prywatnej szkoły we W., * uchybienie dyspozycjom przepisów art. 86 i art. 89 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, w trakcie której możliwe byłoby dokładniejsze wysłuchanie stron postępowania oraz przesłuchanie świadków z udziałem stron, * błędne i dowolne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż nieruchomość zajęta pod budynek i potrzeby prywatnej szkoły we W. gm. L. nie była fizycznie wydzielona przed dn. 1.09.1939 r. z majątku ziemskiego stanowiącego własność S. R. oraz brak umożliwienia pełnomocnikowi strony zaznajomienia się z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji i wypowiedzenia się na temat przeprowadzonych dowodów, co stanowi uchybienie dyspozycji art. 80 i 81 Kpa oraz błędne przyjęcie, że nieruchomość ta podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów powołanego dekretu o reformie rolnej. Pełnomocnik strony skarżącej przyznał, iż prawnego wyodrębnienia przedmiotowej nieruchomości nie było, ale w ówczesnym stanie prawnym nie było ono konieczne. Powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dn. 19.09.1990 r. (W 3/89, OTK 1990/1/26), który definiując pojecie nieruchomości ziemskiej stwierdził, iż ustawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Zwrócił również uwagę na podejmowane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego badanie istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy całością nieruchomości ziemskiej, a poszczególnymi jej składnikami, które to wcale nie musiały mieć rolniczego charakteru. Podniósł także, iż zmiana dekretu o reformie rolnej wskazana przez ministra jako podstawa uznania, iż przejęciu na cele reformy rolnej podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i te, które charakteru rolnego nie posiadały narusza zasadę państwa prawnego, wynikającą z art. 2 obowiązującej Konstytucji RP. Pełnomocnik strony skarżącej upatruje tego w konstrukcji dekretu przewidującego przejście własności ex legę na Skarb Państwa, co przesądza, jego zdaniem, o tym, że każda zmiana dekretu w znaczeniu przedmiotowym musi mieć moc wsteczną od wejścia dekretu w życie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżących są trafne, a sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygniecie zgodne z prawem. Zarówno decyzję organu I, jak i II instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły wszak dokładnych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zapoznały także pełnomocnika skarżących z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego naruszając art. 10 i 81 Kpa oraz nie dopuściły zgłoszonych przez niego dowodów, wbrew dyspozycji art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 Kpa. To uchybienie procesowe przyczyniło się do nie wyjaśnienia w sposób dostateczny sprawy, pozwalający przesądzić, czy przedmiotowa nieruchomość, na której znajdował się budynek szkolny była fizycznie wyodrębniona z nieruchomości ziemskiej należącej do S. R., a przejętej na cele reformy rolnej. Stwierdzono jedynie, iż w aktach sprawy brak jest dowodu, który by wskazywał, że nieruchomość po byłej, prywatnej szkole we W. przed 1.09.1939 r. była wydzielona z majątku ziemskiego na cele szkolne. Wchodziła ona natomiast w skład nieruchomości pod nazwą W. k.l i 21 i stanowiła z nią jedną działkę. Zaznaczono również, iż z pełnomocnikiem skarżących – A. R. prowadzono korespondencję, z której wynikało, że przedmiotowa działka nie miała wyłączeń geodezyjnych, nie dokonano także wpisów do ksiąg wieczystych wyodrębnionych działek, ale w świetle wówczas obowiązujących przepisów nie było takiego wymogu. Zdaniem organów orzekających spadkobiercy byłego właściciela majątku nie wykazali, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła odrębną część nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego przed dniem 1.09.1939 r. podziału fizycznego, które to stwierdzenie należy uznać za gołosłowne, skoro nie umożliwiono im przedstawienia dowodów na poparcie swego twierdzenia w postaci zeznań świadków. Należy także zauważyć, iż organy obu instancji dokonały swoistej, bardzo szerokiej interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskiej", co ich zdaniem wynika ze zmiany dekretu o reformie rolnej z dn. 17.01.1945 r., przez wykreślenie zwrotu "o charakterze rolniczym" i pozostawieniu zapisu art. 2 ust. 1 w brzmieniu "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie". Interpretacja taka jednakże w ocenie Sądu nie jest uprawniona. Stanowisko to sprzeczne jest z ustaleniami poczynionymi przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dn. 19.09.1990 r. (W 3/89, OTK ZU 1990/1/26), który definiując pojecie "nieruchomości ziemskiej", nie zdefiniowane w dekrecie o reformie rolnej stwierdził, iż "ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy". Wniosek taki, jak zaznacza Trybunał, znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu, jak i w treści niektórych jego przepisów, jak art. 1 ust. 2 lit. a i b, art. 6 oraz w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dn. 1.03.1945 r. w sprawie wykonania owego dekretu. Mając na względzie te unormowania Trybunał stwierdził, iż "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc (...) nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r." Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, że dla wyodrębnienia części nieruchomości, z przeznaczeniem na inny niż cel rolniczy, nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej). Zdaniem Trybunału oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. "Nie muszą być one widoczne w terenie. Wystarczy, gdy są uwidocznione na urzędowych mapach, albo też gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone". Mając na uwadze przytoczony pogląd i rozważania prawne Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu uchwały z dn. 19.09.1990 r. (W 3/89), która choć utraciła już moc wiążącą, to jednak z racji autorytetu Trybunału Konstytucyjnego i wagi jego rozstrzygnięć, nadal stanowi pewną wskazówkę przy interpretacji tego aktu prawnego, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż w pełni podziela tę interpretację. Uznać zatem należy, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dn. 1.03.1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. W tym stanie rzeczy istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy część przedmiotowej nieruchomości, po byłej szkole we W., położona na działce o nr ewid. [...], o powierzchni 0,24 ha w dniu wejścia w życie reformy rolnej wykorzystywana była do prowadzenia działalności rolniczej oraz czy mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, wynikające z art. 1 ust. 2 tegoż dekretu. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnej działki i uwzględniać faktyczne jej wykorzystanie (związek funkcjonalny, który zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez gruntu przeznaczonego na potrzeby szkoły i odwrotnie), a nie ograniczać się do ustalenia związku podmiotowego pomiędzy tą częścią przejętego majątku, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym wchodzącymi w jego skład. Odnosząc się natomiast do możliwości przeznaczenia przedmiotowego obszaru na cele reformy rolnej należy zauważyć, iż dekret o reformie rolnej realizował cele Manifestu PKWN, który zapowiadał natychmiastowe przystąpienie do urzeczywistniania na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej. Reforma zapowiadana w manifeście przewidywała przejęcie na rzecz Państwa m. in. ziemi gospodarstw obszarniczych z inwentarzem żywym i martwym oraz z budynkami, które rozdzielone zostaną między chłopów małorolnych, średniorolnych, obarczonych licznymi rodzinami, drobnych dzierżawców oraz robotników rolnych. Zupełnie w innym miejscu Manifestu PKWN jest mowa o odbudowie szkolnictwa. W świetle tych ustaleń uznać należy, że przewidziany w art. 1 ust. 2 lit. d dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej cel polegający na zarezerwowaniu odpowiednich terenów dla szkół odnosi się do szkół rolniczych, a nie powszechnych. Interpretację tę potwierdza dodatkowo zapis § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dn. 1.03.1945 r. w sprawie wykonania owego dekretu, który nakazuje przy opracowywaniu projektów podziału ziemi wydzielić i zabezpieczyć odpowiednie ośrodki na cele szkolnictwa rolniczego. Przedmiotowa szkoła natomiast od okresu przedwojennego do 1978 r. pełniła rolę szkoły podstawowej. Nie można zatem przyjąć, iż przejmowana była z przeznaczeniem na szkołę rolniczą, a więc w celu realizacji dekretu o reformie rolnej. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga kwestia wyodrębnienia fizycznego przedmiotowej nieruchomości. Ze zgłoszonych przez pełnomocnika spadkobierców dowodów w postaci zeznań świadków wynika, że obszar ten był wyodrębniony od reszty nieruchomości, budynek szkolny jak i boisko było odgrodzone szczelnym płotem od gruntów rolnych majątku W.. Okoliczności te winien uwzględnić organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto skład orzekający stwierdza, iż nie podziela argumentacji podniesionej przez Ministra Kultury, iż po wejściu w życie zmiany dekretu o reformie rolnej z dn. 17.01.1945 r., która wykreśliła zwrot "o charakterze rolniczym" i pozostawiła zapis art. 2 ust. 1 w brzmieniu "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie", przejęciu na cele reformy rolnej podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i te, które charakteru rolnego nie posiadały. Mieć tu bowiem należy na względzie ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dn. 16.04.1996 r., (W. 15/95, OTK ZU, 1995/2/13) , w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 1, lit. e PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w której to uzasadnieniu Trybunał opowiedział się za jednorazowym "skonsumowaniem" skutków prawnorzeczowych tego przepisu, za czym jak podkreślił, dodatkowo przemawia zapis art. 7 ust. 1 ustawy z dn. 13.07.1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi ( Dz.U. nr 39, poz. 172), który w przeciwnym razie musiałby być uznany za zbędny. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny potwierdził w postanowieniu z dn. 28.11.2001 r., (SK 5/01, OTK ZU 2001/8/266) wydanym po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej, kwestionującej konstytucyjność tegoż przepisu przedmiotowego dekretu. Trybunał stwierdził wówczas, że wyrażenia stanowiące o "przejściu" na własność Skarbu Państwa nieruchomości określonych pod lit. e tego przepisu dekretu i to "bezzwłocznym", wskazują jednoznacznie na to, że przewłaszczenie nastąpiło z mocy samego prawa, w chwili wejścia dekretu w życie, a więc z dniem 13 września 1944 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż konsekwencją tego faktu jest bezskuteczność wszelkich zmian dekretu dokonanych później, nie mogły one bowiem wywołać zamierzonych skutków prawnych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji. O niewykonaniu wyroku do czasu jego uprawomocnienie się orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.