IV SA 4346/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi P. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku złożenia dokumentacji I. uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz zaskarżone postanowienie nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 7/IV SA 4345 – 4346/03 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / tj. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126/ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażu na terenie działki nr [...] w O. ul. R. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2002 r. ustalono, że prace budowlane prowadzone są z odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. i P. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy traci ważność z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ we wskazanym wyżej terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w/w postanowienie pozostaje w mocy i w związku z tym postępowanie zażaleniowe należało umorzyć. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi W. J. dostarczenie w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej zrealizowanego budynku wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym jakości wykonanych robót, użytych materiałów; 2. projektu budowlanego zamiennego budynku, z określeniem funkcji użytkowej, opracowanego zgodnie z przepisami Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego / M.P. z 1995 r. nr 2, poz. 30 ze zm. /; 3. dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania terenem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż powyższe dokumenty są niezbędne do podjęcia decyzji, co do możliwości wznowienia robót budowlanych i dokończenia budowy budynku gospodarczo – garażowego. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. i P. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 21 czerwca 2002 r. kontrola budowy budynku garażowego prowadzona przez W. J. wykazała istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji miał wystarczającą podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję oraz na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. złożyli P. i M. K. zarzucając przede wszystkim opieszałość w działaniu organów nadzoru budowlanego oraz nie reagowanie na kontynuowanie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. Oświadczyli, iż nie wyrażali zgody na podwyższenie dachu przez inwestora i wnieśli o skontrolowanie procesu inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w uzasadnieniach zaskarżonego postanowienia oraz zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271 /sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej p.p.s.a. /. Skarga jest zasadna, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Kwestionowanym w skardze postanowieniem umorzono postępowanie zażaleniowe. W ocenie Sądu, postanowienie organu II instancji zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. z powodu oparcia się przez ten organ na wnioskach wynikających z błędnej interpretacji relacji łączących art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jest oczywiste, że umorzenie postępowania przed organem II instancji musi być uzależnione od wykazania bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 671 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 25 października 1998 r. sygn. akt SA/Po 495/88/. Z całą pewnością bezprzedmiotowość postępowania drugiej instancji będzie zachodzić w razie cofnięcia środków zaskarżenia. W orzecznictwie natomiast podkreśla się, że nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania na przykład wykonanie decyzji organu I instancji /wyrok NSA z dnia 23 lutego 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 21/. W przedmiotowej sprawie podstawą umorzenia postępowania zażaleniowego był fakt wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego w terminie określonym w art. 50 ust. 4 powołanej ustawy. Analiza przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie wykazuje, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego z przyczyn przedstawionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można zwłaszcza zgodzić się z tym, że bezprzedmiotowość postępowania wynikła z wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy, w terminie określonym w art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. Brak utraty ważności omawianego postanowienia nie eliminuje potrzeby zbadania przez organ II instancji zastosowania w sprawie wymienionego wyżej postanowienia, gdy niezadowolona strona, zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy, wykorzystała przewidziany w prawie środek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Płaszczyzną oceny organu II instancji będzie w tym wypadku ustalenie wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennego poglądu w zakresie powinności organu II instancji oznaczałoby zaakceptowanie możliwości bezpodstawnego uchylenia się tego organu od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej, gdy przepis prawa ją gwarantuje. Organ II instancji ma, zatem obowiązek rozpoznania zażalenia merytorycznie. Natomiast zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji można postawić zarzut rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt k.p.a. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazana podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. nakładająca na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Treść tegoż artykułu w chwili wydawania przedmiotowej decyzji była następująca: art. 51. 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ nadzoru powinien, zatem zobowiązać inwestora do wykonania konkretnych czynności faktycznych a nie jak to uczyniono w badanej decyzji do dostarczenia: inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej zrealizowanego budynku wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym jakości wykonanych robót, użytych materiałów; projektu budowlanego zamiennego budynku, z określeniem funkcji użytkowej, opracowanego zgodnie z przepisami Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego / M.P. z 1995 r. nr 2, poz. 30 ze zm. /; dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania terenem. Podstawą prawną do żądania powyższej dokumentacji może być wyłącznie art. 81c pkt 2 ustawy i dopiero po zbadaniu czy dokumentacja jest prawidłowa można przystąpić do nałożenia obowiązku wykonania konkretnych czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nadzoru związał sobie możliwość kontroli złożonej dokumentacji, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 1a obligującego organ do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu nałożonych obowiązków nie oznacza to jednak, iż doprowadzono wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. rażąco naruszył treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż faktycznie nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentacji a nie wykonania konkretnych czynności doprowadzających wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też decyzję należało usunąć z obiegu prawnego mając na uwadze art. 135 p.p.s.a. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie, art. art. 145 § 1c, 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.