IV SA 4350/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2002r. uzgadniające pod względem konserwatorskim projekt decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie galerii handlowo - usługowych "[...]" na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w W. w rejonie ul. [...] oraz ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ponieważ opracowany dla tej inwestycji " Raport oddziaływania na środowisko" zawiera szereg niespójności dotyczących m.in. stosunków wodnych na całym terenie, emisji spalin, natężenia hałasu, w sytuacji gdy czynniki te będą miały znaczący wpływ na stan zachowania zabytkowych obiektów budowlanych i zabytkowych obiektów budowlanych i zabytkowego drzewostanu oraz całego wieloprzestrzennego założenia Pałacu i Parku W. Wyjaśnienia wymaga też, według organu odwoławczego według kwestia dotycząca ochrony archeologicznej oraz spełnienia przez planowaną inwestycję zasad kształtowania i ochrony krajobrazu miejskiego w rejonach bezpośredniej ekspozycji zespołów zabytkowych oraz trenów zielonych w pasach o szer. 30 m od linii rozgraniczających AL [...] ul [...], Alei na [...] W., Al. K. oraz terenów [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto uzasadnieniu podano, że postanowienie pierwszej instancji nie*) rozstrzyga czy projektowane zamierzenie jest dopuszczalne z punktu widzenia ochrony zabytków w rozumieniu art. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 8 ust.l pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962r, (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz.1150) , art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 15, poz. 139), art. 106 kpa oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 200lr. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W. ( Dz. Urz. Wojew. [...] z dnia [...].03.2001r. Nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu postanowienia podano, że ]wnioski wynikające z dowodów dopuszczonych w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, takich jak: pismo z dnia 08.04.2003r. pełnomocnika inwestora, ekspertyza wykonana w kwietniu 2003r. przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz pismo Muzeum [...]. z dnia [...].06.2003r., wskazują na zgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami środowiska. Porozumienie zawarte pomiędzy Muzeum a inwestorem stanowi dowód wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ewentualnych zagrożeń przyrodniczych dla zespołu pałacowo-parkowego. Zagadnienie ukształtowania formy architektonicznej będzie przedmiotem uzgodnień na etapie projektowania. Minister Kultury, po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez Stowarzyszenie P w W., Z.. w W. oraz Stowarzyszenie Kulturalno-Ekologiczne "[...]" w W., postanowieniem wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy a dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i § 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że organ pierwszej instancji uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że projektowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów P. ., który przed zatwierdzeniem uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001r. był uzgadniany z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Muzeum W. należycie zadbało o ochronę swoich interesów, a w szczególności o ochronę warunków wodnych ekosystemu parków muzealnych. Ponadto podano, że w toku dodatkowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wywołanego zażaleniami, inwestor przedstawił przeznaczenie funkcjonalne danego terenu w odniesieniu do poszczególnych obszarów oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego, określił wstępnie powierzchnię biologicznie czynną oraz wykazał, że założył maksymalnie ograniczoną ingerencję w środowisko, a zwłaszcza w środowisko gruntowo-wodne, przyjmując, że projektowany obiekt będzie posadowiony na poziomie 7,3 m. n.p. "0" [...]. Zasięg depresji nie obejmie terenu Parku i Pałacu W. oraz podnóża Skarpy W. W konkluzji organ uznał, że na tym etapie procesu inwestycyjnego zapewniona jest ochrona zabytku, jakim jest Muzeum [...] w W., w rozumieniu art. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury. Skargę na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie P. w W., która sprowadza się do powtórzenia zarzutów podniesionych w zażaleniu. Podniesiono, że organ nie rozwiązał problemu ścieków opadowych z inwestycji oraz problemu zagrożenia dla przeciążonego już Potoku S.. Zawarte w tym zakresie porozumienie pomiędzy inwestorem a Muzeum nie rozwiązuje tych problemów, ponieważ inwestycja może spowodować groźbę wyschnięcia oraz zalania drzew w parku. Nie zostało też wyjaśnione w jaki sposób planowana inwestycja spełnia, wynikające z § 38 uchwały Nr [...] Rady Gminy W., szczególne zasady kształtowania i ochrony krajobrazu. Również nie wyjaśniono, czy na terenie objętym tą inwestycją zostały przeprowadzone archeologiczne badania wyprzedzające w zakresie uzgodnionym z właściwym Konserwatorem Zabytków, pomimo, że wymóg ten wynika z pkt 5.7. " Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że zarzut nieustosunkowania się do obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych jest nieuzasadniony, albowiem organ konserwatorski dokonując kontroli zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że na tym terenie nie ma żadnego stanowiska archeologicznego, o czym świadczy załącznik do planu oraz dokumentacja "Archeologicznego Zdjęcia Polski" będąca w posiadaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Na wstępie podnieść należy, iż w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), albowiem z dniem 11 lipca 2003r. utraciła moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717). Ponieważ, według przepisu przejściowego art. 85 ust. 1 nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, to w niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył Minister Kultury, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy, polegającą na tym, że organ administracji prowadzący postępowanie główne obowiązany jest uzyskać uzgodnienie od organu współdziałającego. Formą prawną uzgodnienia jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie poglądami doktryny oraz orzecznictwa stanowisko organu współdziałającego jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, bowiem organ współdziałający prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska ( uzgodnienia). Oznacza to, że organ uzgadniający powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego według swojej właściwości ( por. uzasadnienie do uchwały NSA pięciu sędziów OPK 14/98, ONSA 1999/3/80). Zgodnie z tą zasadą uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem ochrony konserwatorskiej ma przesądzić o zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie wymogów i ochrony zabytków znajdujących się na terenie lub w obszarze oddziaływania tej inwestycji z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Zażalenie jest instytucją procesową, do której z mocy art. 144 kpa odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań, a to oznacza, że w postępowaniu zażaleniowym mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w kodeksie postępowania administracyjnego od art. 6 do art. 15. Stosownie do określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. To dwukrotne rozpoznanie oznacza dla organu drugiej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 kpa, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady tej wynika też obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z zasadami określonymi w art.124 § 2 kpa Oceniając w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Przede wszystkim organ odwoławczy w uzasadnieniu lakonicznym, bo zaledwie kilkuzdaniowym, nie wykazał, czy warunki jakie zostały określone w projekcie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budowy galerii handlowo-usługowych " [...] " z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w pełni zabezpieczają ochronę dla otoczenia objętego, w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przedpola Pałacu W., ochroną konserwatorską, a zwłaszcza dla znajdującego na tym obszarze zabytku, stanowiącego dobro kultury narodowej, jakim jest zespół pałacowo-parkowy w W. Rozważania Ministra Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczyły się jedynie do postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]czerwca 2003r. Wypada podnieść, że organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie o uzgodnieniu projektu ww. decyzji, jak to wynika z treści lakonicznego uzasadnienia, oparł zaledwie o pismo z dnia 28.04.2003r. pełnomocnika inwestora i pisma z dnia 18.06.2003r. Muzeum [...] w W. oraz o ekspertyzę opracowaną w kwietniu 2003r. przez Biuro Planowania Przestrzennego Rozwoju W. S.A i na ich podstawie uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a porozumienie zawarte pomiędzy inwestorem a Muzeum jest dowodem na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących ewentualnych zagrożeń dla zespołu pałacowo - parkowego. Organ odwoławczy nie poddał ocenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przez organ pierwszej instancji, i nie rozważył, czy w związku z treścią ww. pism, warunki określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nie wymagają uzupełnienia, czy też są wystarczające dla zabezpieczenia ochrony zabytków. Ponadto zasadnym jest podnieść, że Minister Kultury w tym postępowaniu nie wziął w ogóle pod uwagę, że wcześniejszym postanowieniem wydanym w dniu 27 lutego 2003r., którym uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2002r. i wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w całości w związku z tym, że opracowany dla przedmiotowej inwestycji "Raport oddziaływania na środowisko" zawierał szereg niespójności, a zwłaszcza dotyczących zmian stosunków wodnych, emisji spalin, zagrożenia hałasem, zasad kształtowania i ochrony krajobrazu miejskiego, powierzchni biologicznie czynnej, zasięgu ochrony konserwatorskiej. W uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie zostało stwierdzone, że »na etapie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, a który podlega ochronie konserwatorskiej, konieczne jest ustalenie warunków odnośnie zabezpieczeń w tym zakresie z uwagi na niepodważalny wpływ niszczący i korodujący na zabytkowe materiały budowlane, zwłaszcza kamienne. Powyższe wskazuje na niekonsekwencję Ministra Kultury w podejmowaniu rozstrzygnięcia co do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, chociażby dlatego, że w postanowieniu z dnia [...].02.2003r. zawarto stwierdzenie, że "dokonanie prawidłowych ustaleń na tym etapie jest niezbędne dla ustalenia wszystkich warunków konserwatorskich, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu budowlanego przy sporządzaniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę". Ponadto zasadnym jest podnieść, że słuszne są zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia, a zwłaszcza do kwestii zasięgu strefy archeologicznej ochrony konserwatorskiej. W żądnym razie nie może być aprobowane to, że kwestie sporne wyjaśniane są dopiero w odpowiedzi na skargę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ powinien to uczynić w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodać też należy, że przedstawione Sądowi akta sprawy nie zawierały pełnej dokumentacji, albowiem brak było " Raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia : Galerie Handlowo-Usługowe [...] - październik 2002" oraz dokumentów z oznaczeniem miejsc archeologicznych na obszarze objętym przedmiotową inwestycją. W świetle poczynionych powyżej rozważań należy stwierdzić ,że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 , art. 124 § 2, art. 15 i art. 136 kpa, a to sprawiło, że nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Dlatego też należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku ( art. 152 cyt. ustawy).