IV SA 4360/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Tadeusz Nowak (spr.), Bogusław Cieśla, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. kwotę 300 zł ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia [...].05.2000r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego do stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na działce nr [...] w m. O., gm. B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2000r., znak: [...] uchylił w/w decyzję Starosty Powiatowego w S. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z protokołu kontrolnego z wizji lokalnej przeprowadzonej w [...].07.2000 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz oświadczenia kierownika budowy oraz protokołu odbioru technicznego przyłącza dokonanym przez Zakład Energetyczny w S. wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] m. O., gm. B., inwestor rozpoczął w dniu 5.07.2000 r. roboty budowlane związane z ułożeniem kabla energetycznego tj w czasie kiedy decyzja nie była ostateczna. W dniu 23.01.2001 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia dnia [...].08.2000r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem Przedsiębiorstwa [...] było ono upoważnione przez inwestora do prowadzenia spraw związanych z pozwoleniem na budowę stacji bazowej [...] i reprezentowanie inwestora przed urzędami lecz nie brało czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 20001r. wznowił postępowanie na wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2001r. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2000r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że inwestor - Polska [...] Sp. z o.o. upoważniła pisemnie (upoważnienie z dnia 10.01.2000 r.) Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. do prowadzenia spraw związanych z pozwoleniem na budowę stacji bazowej [...] i reprezentowanie inwestora przed rut. urzędami. Brak upoważnienia w aktach sprawy organu I instancji spowodował, iż ustanowiony pełnomocnik - Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. nie brał czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej i zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Decyzją z dnia [...].03.2001r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...].08.2000r. stwierdzając ponownie, że roboty budowlane inwestor rozpoczął po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ale przed nabraniem przez nią przymiotu decyzji ostatecznej, a tylko taka, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Zebrany materiał dowodowy, stwierdza organ, wskazuje na to, iż po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji ostatecznej Wojewody [...] decyzją z dnia [...].08.2000r., znak: [...]. Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem , iż Starostwo Powiatowe w S., wydając dziennik budowy potwierdziło fakt uprawomocnienia się decyzji. Przepisy prawa nie przewidują domniemania, z którego wynikałoby, że wydanie dziennika budowy jest równoznaczne z uprawomocnieniem się decyzji. Od decyzji Wojewody z dnia [...].03.2001r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...].08.2000r. odwołanie wniosła Polska [...] Sp. z o.o. Inwestor podniósł, że po wznowieniu postępowania nastąpiły liczne uchybienia proceduralne mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem inwestora organ prowadzący nie rozpatrzył wniosków dowodowych wniesionych przez inwestora i nie ustosunkował się do ich treści. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003r. utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji, organ administracji w sytuacji stwierdzenia, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że celem prowadzonego postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy w trakcie prowadzonego postępowania w zwykłym trybie i zakończonego decyzja ostateczną nie doszło do naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym, obowiązujących w trakcie prowadzonego postępowania, mogących mieć wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 Kpa, jednakże nie miało to wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, dlatego należy uznać za zasadne rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor Polskiej [...] Sp. z o.o., podnosząc, że organ I i II instancji naruszył art. 7, 8. 10. 89 oraz i 31 KPA i art. 49 ust. 2 a contrario ustawy prawo budowlane, z uwagi na to, iż przemawia za tym słuszny interes skarżącego oraz społeczny interes pewności prawa i ochrony praw nabytych. Inwestor podnosi, że Starostwo Powiatowe w S. wydało decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...].05.2000r. a w dniu 21 czerwca 2000 roku tj po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę Starostwo Powiatowe w S. wydało dziennik budowy nr [...] potwierdzając tym samym, iż decyzja się uprawomocniła. Zdaniem inwestora nie można przyjąć, iż realizowana inwestycja jest samowolą budowlaną, gdyż inwestor i jego pełnomocnicy podczas procesu inwestycyjnego działali w przekonaniu, iż posiadają ostateczną decyzję zezwalającą na budowę. W tym stanie rzeczy zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu i usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Inwestor podnosi również ,że w protokole kontrolnym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego v S. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 roku stwierdzono, że prace budowlane zostały rozpoczęte w dniu 5 lipca 2000 roku a prace zasadnicze zakończyły się w dniu 10 lipca 2000 loku i nie stwierdzono odstępstw prowadzenia budowy w stosunku do projektu budowlanego oraz udzielonego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto na mocy art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd zatem, rozpatrując sprawę, może i powinien usunąć z obrotu prawnego nie tylko akt administracyjny objęty skargą, ale też decyzje czy postanowienia pozostające w takim związku z zaskarżonym aktem, iż ingerencja w dostrzeżone wadliwości istniejące w tych aktach jest w ocenie Sądu niezbędna do końcowego załatwienia sprawy. W powiązaniu z treścią art. 3 § 1 oznacza to, że ustawa wyposażyła sąd administracyjny w takie środki, które nakazują Sądowi reagować na wadliwe przejawy działań administracji "w granicach sprawy", jeśli jest to niezbędne dla osiągnięcia w ramach postępowania sądowego skutku końcowego załatwienia sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie o wznowienie może dotyczyć wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych i składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 K.p.a.) bada legitymację osoby składającej wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. czy rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa jest zgodny z prawem (art.33 K.p.a.) czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w katalogu podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 K.p.a., w fazie drugiej rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty. O wznowieniu postępowania organ orzeka postanowieniem (art. 149 § 1 kpa), odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (art. 149 § 3 kpa). Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Jednakże organ administracji publicznej powinien z urzędu brać pod uwagę rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w nim osoby, która w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem lub legitymuje się pełnomocnictwem dotyczącym innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu. Organ administracji publicznej nie powinien też dopuścić do udziału w postępowaniu pełnomocnika, jeśli zamierza on podjąć czynności, do których nie jest umocowany. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2001r. wznowił postępowanie na wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia 23 stycznia 2001r. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2000r. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, iż inwestor - Polska [...] Sp. z o.o. upoważniając pisemnie ( upoważnienie z dnia 10.01.2000 r.) Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. do prowadzenia spraw związanych z pozwoleniem na budowę stacji bazowej [...] i reprezentowanie inwestora przed urzędami należycie umocował Przedsiębiorstwo do działania w charakterze pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym, mimo ,że z upoważnienia z dnia 10.01.2000r. nie wynika to jednoznacznie. Organy administracyjne obu instancji nie wzięły jednak przede wszystkim pod uwagę dyspozycji art.33 §1 K.p.a. Wprawdzie, na podstawie art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, ale pełnomocnikiem może być (wyłącznie) osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art.33 §1 K.p.a.). Niedopuszczalne było zatem potraktowanie "wniosku " Spółki jako wniosku złożonego przez pełnomocnika inwestora - Polska [...] Sp. z o.o. Jest zatem oczywiste, że postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2001r. wznawiające postępowanie na wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. wydane zostało z naruszeniem art. 28 K.p.a. Ujawnione wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia o wznowieniu postepowania , z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271).