IV SA 4370/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Tadeusz Nowak (spr.), Bogusław Cieśla, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi L. i G. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. i J. O. pozwolenia na przebudowę stropodachu na dach o konstrukcji drewnianej na istniejącym budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2003 r. L. i G. N. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ponieważ zdaniem skarżących została wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Organ wojewódzki uznał, że zaprojektowana zmiana, w istniejącym i użytkowanym budynku mieszkalnym S. i J. O., zniszczonego stropodachu na dach drewniany, bez możliwości wykorzystania powstałego pomieszczenia strychowego na poddasze użytkowe nie stanowi nadbudowy obiektu, a wykonane prace mają na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego. Zatem skoro wydane pozwolenie na budowę nie obejmowało rozbudowy ani nadbudowy istniejącego obiektu, a wykonane prace miały na celu poprawę jego stanu technicznego, bark jest podstaw do uznania, iż w sposób rażący naruszono ustaloną w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonym przez Radę Miasta [...] (uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Nr [...] poz. [...]) , zasadę braku możliwości utrwalenia istniejącej zabudowy. Odwołanie od w/w decyzji wnieśli L. i G. N. podnosząc, iż przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na zmianie stropodachu na dach o konstrukcji drewnianej, czterospadowy, kryty blachą jest utrwalaniem istniejącej zabudowy, co narusza ustalenia w/w planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnoszą ,że wprawdzie przepisy art 5 i 61 Prawa budowlanego obligują właścicieli i użytkowników obiektów budowlanych do utrzymania ich w należytym stanie jednakże są to przepisy ogólne które w przedmiotowej sprawie zostały wyłączone przez przepis szczególny zawarty w [...]. a obowiązujący na terenie, na którym znajduje się budynek państwa O. i przepis ten ma pierwszeństwo w zastosowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania oraz akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] stwierdzając , iż decyzja Wojewody jest słuszna i należy ją utrzymać w mocy. Organ II instancji wskazał, że inwestorzy dołączyli do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Stwierdził rownież, że Prezydent Miasta [...] nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji wskazał ,że Prezydent Miasta [...] udzielił inwestorom pozwolenia na budowę polegającą na zmianie istniejącego stropodachu na dach drewniany, czterospadowy, w oparciu o ustalenia w/w Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zgodnie z którymi, działka Nr [...] obr. [...] stanowiąca własność państwa S. i J. O., zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Teren powyższy znajduje się we władaniu [...] [...], wraz z elektrociepłownią, przyzakładową szkołą zawodową oraz terenowymi bazami budowlanymi. Położone w części zachodniej rezerwy terenu z niewielkim fragmentem zabudowy mieszkaniowej przewidywane są dla lokalizacji zakładów usługowo-produkcyjnych bez możliwości lokalizowania nowej zabudowy i utrwalania istniejącej. Zdaniem organu z powyższych ustaleń wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie stanowiącym rezerwę pod lokalizację zakładów usługowo - produkcyjnych bez określonego terminu ich realizacji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazł podstaw, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Skargę na powyższą decyzję złożyli L. i G. N. , podnosząc, że argumenty podane przez organ są błędne i doprowadziły do wyprowadzenia przez organ błędnego wniosku, że brak jest podstaw do uznania, iż w sposób rażący naruszono ustaloną w [...].zasadę braku możliwości utrwalania istniejącej zabudowy. Strony wskazują ,że [...]. zabrania utrwalać istniejącą zabudowę mieszkaniową. Podnoszą również argument niejednolitej interpretacji obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przez Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...].03.2003 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Powołane zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) oraz przepisy Działu II, rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagają aby w toku postępowania, organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także by z własnej inicjatywy przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego. Ponadto art. 107 kpa stanowi, że decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ wskazuje m.in. jakie okoliczności sprawy uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd nie kwestionuje argumentacji organów odnośnie istoty postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Jednakże w ocenie Sądu organy rozstrzygające w sprawie powinny pamiętać, iż postępowanie nadzwyczajne jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Nr [...] poz. [...], działka Nr [...] obr. [...] stanowiąca własność S. i J. O., zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Teren powyższy znajduje się we władaniu [...][...], wraz z elektrociepłownią, przyzakładową szkołą zawodową oraz terenowymi bazami budowlanymi. Położone w części zachodniej rezerwy terenu z niewielkim fragmentem zabudowy mieszkaniowej przewidywane są dla lokalizacji zakładów usługowo-produkcyjnych bez możliwości lokalizowania nowej zabudowy i utrwalania istniejącej. Oceniając więc zgodność decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę polegającą na zmianie istniejącego stropodachu na dach drewniany, czterospadowy z ustaleniami tego planu Wojewoda winien ustalić jednoznacznie charakter zaprojektowanych robót budowlanych i odnieść się wprost do ustaleń planu w szczególności w części zakazującej utrwalania istniejącej zabudowy. W celu ustalenia czy zaprojektowane prace budowlane polegające na zmianie stropodachu na wysoki dach są zgodne z ustaleniami planu i nie są nadbudową lub modernizacją a więc nie są utrwalaniem istniejącej zabudowy lub nawet jej rozbudową należałoby dokonać analizy przedłożonego przez inwestorów projektu technicznego w kontekście takiego ustalenia w/w planu oraz obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Sąd podziela zarzut skarżących, że organy administracyjne obu instancji nie odniosły się do ustaleń konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wyjaśniły czy wyżej opisane roboty budowlane utrwalają istniejącą zabudowę czy tylko poprawiają jego stan techniczny. Ujawnione wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.