IV SA 4424/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Asesor WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. po rozpatrzeniu wniosku R. M. orzekł, że grunty wymienione we wniosku a zapisane w KW tom [...] Dobra Rycerskie W., prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W., stanowiące w chwili przejęcia własność H. M., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś w pozostałym zakresie, powołując art. 105 § 2 kpa umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowe grunty stanowiły w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 2944 r. grunty leśne, powołując się przy tym na odpisy ksiąg katastralnych, protokół przekazania terenów przeznaczonych na cele Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Nie stanowiły one nieruchomości ziemskich w znaczeniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, którymi były te nieruchomości ziemskie lub ich części, które były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. W związku z tym grunty, których dotyczyło postępowanie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] nie wykluczył, że przedmiotowe grunty zostały znacjonalizowane na podstawie odrębnego przepisu, np. art. 1 pkt 1 dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Ustalenie tego faktu nie należy jednak do kompetencji organów administracji, lecz sądów powszechnych. W uzasadnieniu organ podał, że umorzył postępowanie co do pozostałej części żądania wnioskodawcy na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż do kompetencji Wojewody należy jedynie orzekanie na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. o wykonaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] pouczył strony, iż od decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w terminie 7 dni co do pkt 1 i 14 dni co do pkt 2 decyzji, od dnia otrzymania decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych - Nadleśnictwo C. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda w osnowie zaskarżonej decyzji wymienił jedynie wszystkie numery działek, o których wyłączenie spod dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. wnioskował R. M., orzekając, że nie podpadają one pod działanie dekretu o reformie rolnej, nie podając ich dokładnych obszarów i bez wyszczególnienia ich użytków - w tym także użytków leśnych. Nie zwrócił uwagi na areał działek składających się na byłą własność H. M., o których orzekał w zaskarżonej decyzji, jak i na to, czy były to grunty leśne, czy również lasy, a jeśli tak to czy powyżej, czy poniżej 25 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził swój pogląd prawny na kwestię przejęcia gruntów leśnych w trybie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), w myśl którego lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem ogłoszenia dekretu. Jednak strona, która kwestionuje objęcie lasów i gruntów leśnych działaniem tego dekretu może jedynie w drodze powództwa cywilnego żądać usunięcia niezgodności między stanem prawnym takiej nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Organ odwoławczy podniósł, że z decyzji Wojewody [...] nie wynika również w jakim zakresie postępowanie zostało umorzone oraz na jakiej podstawie prawnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję R. M. wnosił o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu, jednakże z przekroczeniem 7-dniowego terminu odnośnie pkt 1, wskazanego w decyzji Wojewody [...]. Decyzja ta w pkt 1 stała się zatem ostateczna przed wniesieniem odwołanie, stąd zarzut nieważności decyzji organu odwoławczego jest zasadny. Ponadto zwrócił uwagę, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepis § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia z dnia 1 marca 1945 r. o wykonaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w przedmiocie wyłączenia danej nieruchomości spod działania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, zamiast § 5 rozporządzenia dotyczącego stwierdzenia, że wskazana nieruchomość nie podpada pod przepis art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Zarzucił także błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w zw. z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 czerwca 1927 r. o ochronie lasów nie stanowiących własności Państwa, wyrażającą się w przyjęciu, że wymienione we wniosku, pokryte lasami (i to lasami ochronnymi) nieruchomości, więc nie uczestniczące w produkcji rolnej, w ogóle mogą być wykorzystane na którykolwiek z celów reformy rolnej, a zatem że podpadają pod przepisy tego dekretu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane w jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu do wzięcia pod uwagę z urzędu stwierdzonych uchybień. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte zgodnie z wnioskiem R. M. w sprawie stwierdzenia, czy określone działki podpadają pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawca domagał się także wydania wszystkich tych nieruchomości oraz wypłacenia wynagrodzenia za użytkowanie ich przez Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził, że działki będące przedmiotem wniosku nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit 2 dekretu o reformie rolnej, gdyż były to grunty leśne i jako takie nie mogły być przejęte w trybie tego dekretu. Ponadto w pkt 2 organ umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kontrolowana decyzja zapadła przede wszystkim z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, gdyż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wykazał, by rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej i w zw. z tym wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tzn. gdy nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego lub postępowanie to przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe. Przypomnieć należy, że w postępowaniu odwoławczym sprawa podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu w trybie i formie przewidzianej przepisami prawa procesowego i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wynika obowiązek podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 kpa, czyli uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz ustosunkowania się do podniesionych zarzutów w odwołaniu. Wymagań tych nie dopełniono przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił, że Wojewoda nie zwrócił uwagi na areał działek składających się na byłą własność H. M., jak i na to czy były to grunty leśne, czy również lasy, a jeśli tak to czy powyżej, czy poniżej 25 ha. Wyjaśnienie tej okoliczności, zdaniem Sądu było możliwe w postępowaniu odwoławczym, w ramach określonych w art. 136 kpa, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie było bowiem żadnych przeszkód, by Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił materiał dowody, znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności odpisy ksiąg katastralnych, ksiąg wieczystych, protokół przekazania terenów przeznaczonych na cele Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Organ odwoławczy w ogóle nie dokonał oceny dowodów, nie wyciągnął z omówionego stanu prawnego żadnych wniosków, nie ustosunkował się do zajętego przez organ I instancji stanowiska, że przedmiotowe grunty, objęte wnioskiem stanowiły w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. 13 września 1944 r. grunty leśne. Okoliczność tę przyznał także na rozprawie pełn. Skarbu Państwa - Lasy Państwowe - Nadleśnictwo C., stwierdzając, że grunty te stanowiły las. Skarżący podał, że H. M. była nie tylko właścicielką przedmiotowej nieruchomości stanowiącej las o powierzchni ponad 1200 ha, lecz również nieruchomości ziemskiej, której wniosek w sprawie niniejszej nie dotyczy. Podnieść należy, że jeżeli dla określonej działki założona jest księga wieczysta, działka taka stanowi odrębny przedmiot własności, choćby jej właściciel był zarazem właścicielem innych działek. Jeżeli zatem przedmiotowe działki stanowiłyby las i to o powierzchni powyżej 25 ha, to zauważyć należy, że przejęcie na własność Państwa lasów i gruntów leśnych regulował odrębny od dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej akt prawny. Był nim, jak to słusznie podniósł organ dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), mający charakter aktu nacjonalizacyjnego, w którym przewidziane przejęcie lasów i gruntów leśnych na własność Skarbu Państwa następowało z mocy samego prawa. (art. 1.(1)). Rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu PKWN, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 16) nie zawierał analogicznych unormowań jak rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), które przewidywało kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art.2 ust. lłit. e dekretu i określało tryb odwoławczy od decyzji tych urzędów. Osoba uprawniona mogła wystąpić o wyłączenie określonej nieruchomości spod działania dekretu na zasadach ogólnych; żądanie takie mogło być oparte na zarzucie, że nieruchomość nie ma charakteru leśnego, bądź nie przekracza 25 ha (art. 1.(10)) dekretu, albo na zarzucie, że podlega ona wyłączeniom przewidzianym w art. 1.(3) dekretu. Wobec tego, że dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. został uchylony i wydanie decyzji administracyjnej o przejęciu na własność Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych - nawet o charakterze deklaratywnym - nie może wchodzić w rachubę, spór co do takiego przejścia może być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym - w drodze przeprowadzenia wszelkich dowodów oferowanych przez stronę - w trybie powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a jej rzeczywistym stanem prawnym (uchwała SN z dnia 22.IV.1994 r., III CZP 50/94, ONSC 1994/11/212). Jeżeli zatem organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustali, że przedmiotowe grunty stanowiły las o powierzchni przekraczającej 25 ha (wg. skarżącego jest to las o powierzchni ponad 1000 ha), to nie może orzekać, że grunty te nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie mogły one bowiem być przejęte z mocy prawa tym właśnie dekretem. Nie może więc mieć zastosowania § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej. Grunty te bowiem byłyby przejęte z mocy prawa dekretem z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W takim przypadku brak byłoby podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Cel postępowania administracyjnego, czyli załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty nie może być osiągnięty, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Postępowanie bowiem wszczęto w sprawienie mającej oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Organ administracyjny w takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Wskazane naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 kpa - mogło mieć, zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uchylenie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nie wskazanie w jakim zakresie nastąpiło umorzenie postępowania oraz na jakiej podstawie prawnej jest o tyle niezasadny, że z treści uzasadnienia wynika, że podstawą jest art. 105§ 1 kpa, gdyż w sprawie wojewoda mógł jedynie orzekać w przedmiocie, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, stąd pozostałe żądanie podlegało umorzeniu. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi, że decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna, ponieważ odwołanie zostało złożone po upływie 7 dni. Zauważyć bowiem należy, że organ I instancji zawarł nieprawidłowe pouczenie skierowane do stron postępowania. Od decyzji tej strony mogły wnieść odwołanie w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, nie zaś 7 dni, zgodnie z przepisem art. 129 kpa. Przepis ten w § 3 stanowi, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania, jednak nawiązując do przepisu art. 112 § 3 kpa, który w pierwotnej wersji kodeksu postępowania administracyjnego regulował tryb wnoszenia odwołania od decyzji, stwierdzić należy, że przewidywał on, że pozostają w mocy przepisy ustaw, przewidujące inne terminy do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej termin 7-dniowy do wniesienia odwołania przewidywał § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., nie zaś ustawa. Należy zatem uznać, że nie miał on w sprawie zastosowania i odwołanie zostało wniesione w terminie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.