IV SA 4444/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Tadeusz Nowak, Bogusław Cieśla (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust 3 Prawa budowlanego nakazał M. G. przywrócenie poprzedniego tj. na cele mieszkalne sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ulicy P.w W. użytkowanego obecnie na cele hotelowe. W uzasadnieniu organ wskazał , że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .. maja 2003 r. utrzymanym w mocy przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. wstrzymano M. G. użytkowanie części budynku mieszkalnego na cele hotelowe w związku ze stwierdzoną samowolną zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego na cele hotelowe . Następnie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2003 r. utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. zobowiązano właściciela do przedstawienia oceny , czy samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania części budynku na cele hotelowe spełnia warunki techniczne i normy dla tego typu pomieszczeń , jak również czy nie narusza interesu osób trzecich . Skarżący nie dostarczył w wyznaczonym terminie żądanej oceny . Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2003 r. zobowiązano M. G. do wpłacenia zaliczki celem zlecenia jej wykonania osobom posiadającym uprawnienia . Wówczas zobowiązany w dniu [...] maja 2003 r. przedłożył dokumentację inwentaryzacyjną , która zawierała ocenę techniczną odnoszącą się do zmiany sposobu użytkowania budynku . Z przedłożonej przez właściciela budynku inwentaryzacji wynikało ,że pomieszczenia użytkowane na cele hotelowe nie spełniają wszystkich wymagań rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Uchybienia dotyczyły wymogów określonych w przepisach : * § 72 - w zakresie wysokości pomieszczeń , które powinny mieć 2,5 m minimalnej wysokości a niektóre miały 2,30 lub 2,33 m ; * § 57 ust 1 i ust 2 - co do zbyt małej wielkości okien w stosunku do ogólnej wielkości pomieszczeń * § 68 ust 1 - co do zbyt małej szerokości biegu schodów i spocznika * § 292 - co do braku daszka ochronnego lub podcienia przy wejściu do budynku * § 296 - co do brak balustrady od strony południowej przy wyjściu na taras oraz małej wysokości istniejącej balustrady - ponadto braku możliwości przystosowania obiektu dla osób niepełnosprawnych . Organ uznał , że przedłożona analiza dowodzi , że budynek nie spełnia warunków technicznych dla obiektu przeznaczonego na hotel a dostosowanie go do tej funkcji wymaga wykonania robót budowlanych na które konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę . To skutkowało wydaniem decyzji zobowiązującej do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu . Odwołanie od tej decyzji złożył M. .G. i domagał się jej uchylenia . Wskazał , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł wydać decyzji w oparciu o art. 51 ust 1 Prawa budowlanego bowiem postanowienie na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 tej ustawy dotyczące wstrzymania użytkowania części obiektu przy ulicy .w W. utraciło moc wobec upływu 2 miesięcy od dnia doręczenia go . Skarżący podniósł , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku ale jednocześnie nie wskazał na możliwość przystosowania obiektu do celów hotelarskich po spełnieniu odpowiednich warunków . Po rozpatrzeniu odwołania [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł , że budynek wybudowano w oparciu o projekt i pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1968 r. jako obiekt mieszkalny . Od [...] maja 1990 r. skarżący prowadzi w nim działalność hotelarską , co stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu na, którą należy uzyskać zgodę właściwego organu administracji. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego trzykrotnie nakładał na skarżącego obowiązek wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu jednak 2- miesięczny termin ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane dochowany został dopiero za trzecim razem . Organ uznał, że skoro przedłożona przez skarżącego dokumentacja wskazuje , iż pomieszczenia użytkowane na cele hotelowe nie spełniają wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a spełnienie ich oznaczałoby konieczność przebudowy budynku to zasadnie nakazano stosownie do art. 71 ust 3 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 1 przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. G. wnosząc ojej uchylenie . W uzasadnieniu skargi podniósł , że zmiana sposobu użytkowania budynku i przeznaczenie go na cele hotelowe miła miejsce od 1990 r. dlatego jego zdaniem do likwidacji tej samowolnej zmiany , popełnionej przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. mają zastosowanie poprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Powołał się przy tym na treść art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić . Stosownie do art. 71 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r.(w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystanie go do innych celów niż podano to w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagała uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu . Pozwolenie takie mogło być wydane wówczas, gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu mimo , iż nie wiązała się ona z dokonaniem zmian konstrukcyjnych w obiekcie - wystarczającym było przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele hotelowe . Zgodnie bowiem z art. 71 ust 2 pkt 2 w/w ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Prowadzenie działalności hotelarskiej w budynku mieszkalnym mimo podobieństwa funkcjonalnego łączy się ze zmianą wskazanych w przepisie warunków . Skarżący rozpoczął działalność hotelarską bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu . Decyzja o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie mogła zastąpić wymaganej decyzji co do zmiany sposobu użytkowania obiektu . Organ administracji państwowej wydający decyzję o wpisie nie legalizuje sposobu użytkowania obiektów wskazywanych jako miejsce wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej. W kontekście tych ustaleń jawi się jako oczywiste dokonanie przez skarżącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu . Przepis art. 71 ust. 3 wskazuje środki, jakie organ może zastosować w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu (bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę) stanowiąc, że w takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 pow. ustawy Prawo budowlane. Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do odpowiedniego stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 . Przy czym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego, może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych jeśli w ogóle były wykonywane w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania . Nie może natomiast dotyczyć robót już zakończonych. Na tym właśnie polega odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51 (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 532/97 LEX nr 46771 ) Dlatego w sprawie niniejszej nie było konieczności wydawania postanowień w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego . W związku z tym jako niezasadny należało ocenić zarzut skarżącego , że decyzja wydana w oparciu o art. 51 naruszała prawo gdyż wydana była po upływie 2 miesięcznego terminu od wydania postanowienia z art. 50 . Tym niemniej tak nie było . Jak słusznie wskazał organ termin ten został zachowany ale dopiero za trzecim razem kiedy od wydania postanowienia do wydania decyzji nie upłynęły 2 miesiące . Natomiast jako zasadny Sąd ocenił zarzut , że organ nie wyczerpał wszystkich możliwości które pozwoliłyby na doprowadzenie obiektu użytkowanego na cele hotelowe do stanu zgodnego z prawem a zamiast tego skorzystał od razu ze środka ostatecznego jakim był nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania . Jeśli bowiem zważyć , że przyczyną dla jakiej orzeczono nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania była wskazana przez organ niezgodność z przepisami warunków technicznych to należy stwierdzić , że żadne ze wskazanych niezgodności nie jawią się jako niemożliwe do usunięcia poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych . Poza tym gdyby nawet część z pomieszczeń mimo wszystko nie mogła spełnić wymaganych przepisami warunków to przecież nie oznacza to wykluczenia możliwości wykorzystywania ich w inny sposób np. zbyt niskie pomieszania mogłyby pełnić funkcje techniczne lub gospodarcze , z pewnością potrzebne w tego typu obiekcie . Niezasadny jest podniesiony w skardze pogląd jakoby , wobec dokonanej w roku 1990 samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel należało stosować przepisy Prawa budowlanego obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r. czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane . Jak bowiem stanowi art. 103 ust.l Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 . Natomiast ust.2 tego przepisu dotyczy art. 48 czyli nakazu rozbiórki do której stosuje się przepisy ustawy z 1974 r. jeśli budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy bądź przed tym dniem wszczęto postępowanie . Z brzmienia tych przepisów wynika , że stosować należało ustawę z 1994 r. którą organ zastosował. Należy zauważyć , że wskazane w ekspertyzie technicznej o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezgodności z przepisami technicznymi mają drugorzędne znaczenie . Tymczasem wydaje się , że istotne są okoliczności podnoszone przez sąsiada skarżącego właściciela nieruchomości przy ulicy P. wskazujące na naruszenie jego interesów w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku czyli funkcjonowaniem hotelu . Dlatego w tym przypadku ekspertyza powinna uwzględniać wymagania wynikające z art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie wpływu działalności hotelowej na nieruchomość sąsiednią . Zmiana sposobu użytkowania budynku o jakiej mowa w niniejszej sprawie, wobec twierdzeń sąsiada wymagała wypowiedzi rzeczoznawcy w szczególności pod kątem uciążliwości powodowanych przez hałas, wentylatory czy lokalizację miejsc postojowych . Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja techniczna, tego aspektu sprawy nie uwzględnia. W tych warunkach rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji oraz decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa . Bowiem zebrany w sprawie materiał i ujawnione w nim odstępstwa od przepisów technicznych wskazywały z jednej strony na możliwość wydania decyzji nakazującej wykonanie prac mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem a z drugiej strony brak było ustalenia wpływu samowolnej zmiany sposobu użytkowania na nieruchomość sąsiednią. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.