IV SA 4459/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący del s. NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Dorota Jackiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2004 r. sprawy ze skargi W. P., M. K., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej D. w W., J. G., H. i H. S., A. i K. B.r, H. i M. T., E. Z., R. W., A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2001 r. znak [...] II. uchyla wykonalność zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. P., M. K., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej D. w W., J. G., H. i H. S., A. i K. B., H. i M. T., E. Z., R. W., A. K. po 10 zł (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 7 / IV SA 4459/03 UZASADNIENIE. Decyzją Nr [...] z dnia [...]. 07.1997 r. wydaną z up. Prezydenta Miasta W., na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 4141 ze zm.) zatwierdzono projekt budowlany zespołu mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej dla SBM "D." i udzielono pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego, składającego się z 15 szt. budynków jednorodzinnych na działkach [...]-[...] w obr. [...] przy ul. [...] w W. pod warunkiem korzystania z dojazdu do placu budowy od strony północnej tj. przez teren "Z." do czasu uzgodnienia kwestii spornych z panią T. K.. Decyzją Nr [...] z dnia [...].12.1997 r. wydaną z up. Wojewody [...], po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję z dnia [...].07.1997 r. Po przeprowadzeniu wszczętego z wniosków G. W. i M. S. postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].12.1997 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].07.1997 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 149 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...]. 05. 1999 r. wydaną przez Wojewodę [...] uchylono ostateczną decyzję z dnia [...].12.1997 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 2 szt. budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dla Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w W. na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla SBM "D." na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W. oraz uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...].12.1997 r. w pozostałej części. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. 07.1997 r. wystąpili: T. K., T. K. i M. S.. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również w związku z art. 5 ust.l pkt 6 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. 07.1997 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że wbrew stanowisku przyjętemu w decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor SBM "D." nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym organ wydający decyzję naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane. Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu wynika, iż SBM "D." i jej Prezes upoważnieni zostali do reprezentowania członków spółdzielni przed urzędami i instytucjami w sprawach związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, czyli było to upoważnienie do występowania w imieniu i na rzecz poszczególnych członków spółdzielni. Istotnym było też to, że nie wszyscy właściciele terenu objętego sporną inwestycją byli jednocześnie członkami SBM "D." (w dacie wydawania badanej decyzji) i nie udzielili tej Spółdzielni upoważnienia do działania w ich imieniu. Osobami tymi byli T. K., T. K, M. S. oraz A. i G. małż. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził też, iż zawarty w badanej decyzji zapis " .. pod warunkiem korzystania z dojazdu do placu budowy od strony północnej tj. przez teren "Z." do czasu uzgodnienia kwestii spornych z panią T. K. " wskazuje na brak praktycznej możliwości realizacji przejazdu. Niezależnie od powyższych uchybień organ stwierdził też, iż zatwierdzony projekt budowlany, w tym jego część rysunkowa, dowodzą, że droga dojazdowa do projektowanych budynków mieszkalnych przewidziana została nie tylko na działkach nr [...] i [...], ale także na działkach nr [...] i [...] (zarówno droga, jak i część infrastruktury wchodzą na około kilkadziesiąt metrów kwadratowych na działki nr [...] i [...]). Pominięto przy tym to, iż działka nr [...] stanowi współwłasność 16 osób fizycznych, natomiast działki nr [...] i [...] należą wyłącznie do T. K. - co oznacza, że SBM "D." nie posiadała prawa do tego terenu. Przedłożony projekt budowlany wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zawierał wprawdzie projekt zagospodarowania działki, ale projekt zagospodarowania działek obejmował również tereny, do którego, ani SBM "D. ", ani też członkowie Spółdzielni nie posiadali jakiegokolwiek prawa. Biorąc przedstawione wyżej okoliczności pod uwagę, organ stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.1997 r. i utrzymana nią decyzja organu I instancji z dnia [...].07. 1997 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu obie kwestionowane decyzje zostały podjęte z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane co wyczerpuje przesłanki stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa " D.", H. i H. małż. S., A. i K. małż. B., N. H. i L. L., H. i W. małż. P., J. G., H. i M. małż. T., M. K. i, E. Z., R. W. i K. S.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...]. 10.2001 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, iż zarzuty przedstawione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie upoważniają go do dokonania odmiennej oceny faktycznej i prawnej od przedstawionej w decyzji z dnia [...]. 10 2001 r. W szczególności podkreślono, iż dołączone do wniosków oświadczenia, w których przedstawiano nową treść znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwom stwierdzając, iż upoważnienia te obejmowały również prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, nie może odnieść zamierzono skutku. Stan prawny i faktyczny oceniany jest, bowiem na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Za nieporozumienie uznał organ zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji nieodwracalnych skutków, albowiem realizacja określonej inwestycji stanowi skutek faktyczny, a nie skutek prawny. W ocenie organu trudno byłoby przyjąć, by skutki realizacji inwestycji na terenie, do którego inwestor choćby w części nie posiada prawa dysponowania nim na cele budowlane, dały się pogodzić z istniejącym w państwie porządkiem prawnym. Skargi do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli W. P., M. K., Spółdzielnia Budowlano -Mieszkaniowa " D.", J. G., H. i H. małż. S., A. i K. małż. B., H. i M. małż. T., E. Z., R. W. i A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. bezzasadne uznanie, że decyzja z dnia [...].12.1997 r. i decyzja nią utrzymana w mocy z dnia [...]. 07. 1997 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy faktyczne ewentualne naruszenia były niewielkie i nie mogły powodować uznania, iż decyzje te powodują skutki nie dające się pogodzić z zasadami praworządności, 2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności zaniechania zbadania sytuacji faktycznej na miejscu, ustalenia stanu zaawansowania budowy poszczególnych budynków, oraz faktycznej możliwości dojazdu do placu budowy, 3. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że decyzje co do których stwierdzono ich nieważność wywołały nieodwracalne skutki prawne z uwagi na faktyczne zakończenie budowy, bądź doprowadzenie w odniesieniu do części obiektów do stanu surowego otwartego, 4. naruszenie art. 56 k.c. i art. 103 k.c. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżących nie łączył z SBM D. stosunek zobowiązaniowy obejmujący powierzenie jej prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wskazując na przedstawione wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uznanie za nieważne bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2002 r. i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]. 10.2001 r. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniesionym skargom nie sposób odmówić zasadności, pomimo tego że nie wszystkie przedstawione w nich zarzuty są zasadne. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez brak dokonania oględzin określonych obiektów, bowiem przeprowadzenie takiego dowodu jest zbędne w sytuacji, gdy przedmiotem oceny organu jest badanie zaistnienia w odniesieniu do konkretnej decyzji przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieuzasadniony trzeba uznać też zarzut skarg, iż realizacja przedmiotowych inwestycji spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu wymienionego przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego ( por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaśkowska A. Wróbel Zakroczyn 2000 str. 921 ). Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych choć fakt, iż inwestor działał w granicach udzielonego mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków, jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji powołany jest do podjęcia takich działań . Natomiast trafne są wywody zawarte we wniesionych skargach dotyczące braku przedstawienia w przedmiotowej sprawie przez organ takiego naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący. 0 rażącym bowiem naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. uwagi do art 156 Kpa w wyd. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J.Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235). Zaznaczy należy, iż w przedmiotowej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję pominął to, że w wyniku postępowania wznowieniowego z wniosków G. W. i M. S. decyzją z dnia [...]. 05. 1999 r. uchylono ostateczną decyzję z dnia [...].12.1997 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego 1 wydania pozwolenia na budowę 2 szt. budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dla Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w W. na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla SBM "D." na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W.. W efekcie wydania powyższej decyzji, orzeczenie objęte postępowaniem w sprawie niniejszej uległo o tyle zmianie, że odnosi się do inwestycji na działkach [...]-[...] i [...]-[...]. Tej zmiany orzeczenia badanego tj. z dnia [...]. 12.1997 r. utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...]. 07. 1997 r. organ wydający zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, co stanowi istotne, ale nie jedyne uchybienie w niniejszej sprawie. Nie można podzielić jako prawidłowego stanowiska wyrażonego w decyzji organu, że Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "D." w W. nie miała prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...]-[...] i [...]-[...]. Właściciele powyższych działek przysługujące im prawo własności do tych nieruchomości przekazali Spółdzielni, co jest rzeczą dopuszczalną. Istotnym jest przy tym to, że właściciele powyższych działek prawa dysponowania przez Spółdzielnię ich działkami nigdy nie kwestionowali. Wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć nie tylko tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, ale i ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy jest pojęciem cywilnoprawnym, przez który rozumie się stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, z których jeden - wierzyciel uprawniony jest do żądania od drugiego - dłużnika określonego świadczenia (działania, zaniechania), a strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (ąrt. art 353L). Stosownie do przepisu art. 354 § 1 k.c. dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. W odniesieniu do stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż "część rysunkowa dowodzi, że droga dojazdowa do projektowanych budynków mieszkalnych przewidziana została nie tylko na działkach [...] i [...], ale na działkach nr [...] i [...]", a " zarówno droga, jak i część infrastruktury wchodzą na kilkadziesiąt m 2 na działki [...] i [...]" należy wskazać, iż ani badana decyzja, ani projekt budowlany tą decyzją zatwierdzony nie obejmuje jako terenu inwestycji działek [...] i [...]. Z tych względów nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie fakt ewentualnego wejścia przez inwestorów na teren nieruchomości nie objętych decyzją badaną. Kwestią mogącą budzić wątpliwości jest natomiast sprawa dojazdu do przedmiotowych nieruchomości wraz z infrastrukturą, ale zważyć należy na to, iż działka nr [...] przeznaczona na drogę wewnętrzną dojazdową stanowi przedmiot współwłasności, w tym i skarżących. Sposób korzystania z tej działki, tryb podejmowania decyzji względem zainwestowania tej nieruchomości określiły strony w § 19 umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...].04.1995 r. Tym samym nie można podzielić stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, iż zaistniało rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie uwagi wyżej przedstawione. Podkreślić jedynie należy, że nieudolność w sformułowaniu postanowień określonej decyzji, czy też nawet naruszenie przepisów prawa, ale nie o charakterze rażącym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności określonego aktu. Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 32 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenie mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...].10.2001 r. na mocy art. 145 § 1 pkt la i pkt lc i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych I ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). orzeczono jak w pkt 2 i 3 wyroku.