IV SA 446/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Asesor NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury na rzecz Gminy B. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2002 r., uzgadniające decyzję Prezydenta B. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu obiektów rozrywkowo - usługowych B. wraz z przyłączami wody, kanalizacji i gazu na placu [...] w B. i odmówił uzgodnienia wymienionej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Kultury podniósł, że planowana inwestycja zakłada stuprocentową zabudowę działek wchodzących w skład placu [...]. Plac ten obejmuje zarówno teren po wyburzonych miejskich murach obronnych otaczających miasto lokacyjne, jak również teren przedpola pomiędzy tymi murami, a wykształconym w średniowieczu przed [...] przedmieściem. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] września 1993 r. Nr [...], poz. [...]), teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja położony jest w strefie I śródmiejskiej, w obszarze oznaczonym numerem [...]. Obszar ten przeznaczony jest pod ""sługi centrotwórcze, ogólnomiejskie, obiekty wielofunkcyjne, biura banki, infrastrukturę społeczną, mieszkania, parkingi, urządzenia techniczne, zieleńce, drobne zakłady produkcyjne o wysokiej technologii, zerowej emisji i uciążliwości w granicach I kat." Jednocześnie działki przeznaczone pod inwestycję położone są w ustalonej w planie strefie A - ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ustalenia obowiązujące w tej strefie ograniczają ustalenia przyjęte dla obszaru I - śródmiejskim nr [...]. W strefie A - ścisłej ochrony konserwatorskiej obowiązuje zakaz deformacji układu przestrzennego przez przekształcenie terenu i likwidację zabudowy, wymiany zabudowy na nową, nie wpisaną w układ pod względem sytuacji i rzutu oraz nakaz ochrony układu z przewagą działań konserwatorskich i rewaloryzacyjnych, podporządkowania funkcji utylitarnych wartościom zabytkowym oraz możliwość wprowadzenia nowej zabudowy w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie. Ponadto na wymienionym obszarze istnieje "... obowiązek uwzględnienia wytycznych konserwatorskich, (...) obowiązek respektowania historycznego układu przestrzennego (według opracowania "Studium historyczno - konserwatorskie dla m. B." - PKZ K. z 1984 r. i opracowania "Studium..." z 1985 r.)". Wymienione Studia historyczno -konserwatorskie miasta B. opracowane zostały w latach 1983 - 1984 i zawierają szczegółowe wnioski konserwatorskie, przedstawione graficznie na planszach, dotyczących zabudowy, podziałów własnościowych, zieleni oraz głównych i proponowanych ciągów pieszych, wskazują też tereny na których konieczne jest przeprowadzenie badań archeologicznych i architektonicznych. Na obszarze placu [...] Studium nie przewiduje możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. We wschodniej części placu zaleca się "dokonanie korekty układu zieleni parkowej (...), zaznaczenie nawierzchni przebiegu murów obronnych i usytuowania bram miejskich z przedbramami, po przeprowadzeniu szczegółowych badań archeologicznych"(Plansza nr [...]). Na planszy nr [...] zawierającej zbiorcze wytyczne konserwatorskie wschodnia część placu oznaczona została jako "teren badań archeologiczno - architektonicznych z ewentualną ekspozycją wyników" i zieleń parkowa podkreślająca układ dawnych umocnień miasta średniowiecznego. Natomiast, według plansz nr [...] i nr [...], w zachodniej części placu projektowana jest zieleń.. Ponadto w Studium z 1985 r. wyodrębniono na terenie miasta B. poszczególne jednostki architektoniczno - krajobrazowe, dokonano waloryzacji tych jednostek oraz ogólnie określono dla poszczególnych jednostek wymogi i działania konserwatorskie. Wartość obszaru , na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja, oznaczonego symbolem [...], oceniono jako wybitną, stan zachowania jako średni. Zalecono działania konserwatorskie - rewaloryzację z uwagą, iż konieczne jest opracowanie jednolitego projektu obejmującego zagadnienia uporządkowania placu [...]. Minister Kultury stwierdził, że studia historyczno - konserwatorskie, których wnioski stanowią integralną część Miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego nie przewidują możliwości lokalizacji zabudowy na obszarze placu [...]. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że budowa kompleksu obiektów rozrywkowo - usługowych na obszarze placu [...] jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne zajęcie placu [...] pod projektowaną zabudowę w sposób nieodwracalny uniemożliwiłoby rewaloryzację zachodniej części zabytkowego układu urbanistycznego B. z ekspozycją przebiegu miejskich murów obronnych i "w sposób rażący naruszyłoby akt prawa miejscowego (przepis gminny), jakim jest, zgodnie z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto układ urbanistyczny miasta B. wpisany został do rejestru zabytków, co oznacza, że organ ochrony zabytków, rozstrzygając o zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa w zakresie ochrony zabytków uwzględnia zasady określone w ustawie o ochronie dóbr kultury. Stosownie do art. 3 tej ustawy celem ochrony dóbr kultury jest ich zachowanie i należyte utrzymanie, zaś ochrona dóbr kultury polega na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją i na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Ewentualne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji ewidentnie naruszałoby przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury. Projektowana zabudowa placu [...], zacierająca nieodwracalnie granicę miasta lokacyjnego i średniowiecznego przedmieścia poprzez uniemożliwienie ekspozycji przebiegu murów miejskich stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony miast historycznych. Działanie takie byłoby również niezgodne ze światowym dorobkiem doktryny konserwatorskiej zawartym w Międzynarodowej Karcie Ochrony Miast Historycznych. Minister Kultury podkreślił, że organ współdziałający nie może uzgodnić decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina B. - właściciela terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Skarżąca zarzuciła, że Minister Kultury odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, mimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził zakazu zabudowy terenu placu [...]. Ponadto podkreśliła, że autorzy Studium z 1984 r. postulowali aby około 1995 r. studium zostało uaktualnione jak również zastrzegli prawo ewentualnej korekty po otrzymaniu opracowania historyczno - urbanistycznego, opracowanego przez Pracownię Dokumentacji Naukowo - Historycznej PKZ o/K.. Zgodnie z powyższym postulatem Gmina B. dokonała aktualizacji studium. W opracowanej w 1998 r. "Aktualizacji części konserwatorskiej studium urbanistyczno -konserwatorskiego" zawarte zostały następujące wnioski: a)ochronie podlega obrys placu wynikający z historycznych przebiegów ulic oraz ekspozycja zabytkowych pierzei b) zakaz wprowadzania zabudowy, z dopuszczeniem możliwości odtworzenia wyburzonego kwartału w historycznym obrysie z bezwzględnym wymogiem kompletności jego ścisłej zabudowy oraz ścisłych nawiązań do gabarytów i standardu architektonicznego obecnych pierzei placu. Ponadto zalecono wykonanie szczegółowego studium konserwatorskiego obejmującego teren miasta średniowiecznego. W wypadku zachowania obecnej przestrzeni placu zalecono uporządkowanie urbanistyczne oraz rekultywację i dopełnienie zieleni komponowanej. Skarżąca podkreśliła, że plac [...] w obecnym kształcie jest w historii urbanistycznego rozwoju miasta B. tworem sztucznym i historycznie nieuzasadnionym, powstałym na skutek wyburzenia w 1980 r. kwartału XIX wiecznej zabudowy. Po likwidacji w 1830 r. umocnień miejskich teren obecnego placu podlegał stopniowej zabudowie. Powstały kompleks zabudowy miał wybitne walory architektoniczne i pełnił funkcję reprezentacyjnego centrum miasta. W Studium z 1985 r. wyburzenie zabudowy placu określono jako poważny błąd, gdyż poza utratą zabytkowej zabudowy został stworzony konkurencyjny dla Rynku plac. Zdaniem skarżącej, wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny obejmował wyburzone w 1980 r., zabudowania placu [...]. W związku z tym przywrócenie zabudowy stanowić będzie odbudowę zdekompletowanego układu urbanistycznego. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie Mieszkańców i Pracodawców Miasta B., które nie jest stroną postępowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Kultury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Sąd administracyjny zważył, co następuje. Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący wydania przez Ministra Kultury postanowienia na skutek zażalenia wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony. Należy bowiem zauważyć, że Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. dopuścił Stowarzyszenie Mieszkańców i Pracodawców Miasta B. z siedzibą w B. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Budowa Kompleksu obiektów rozrywkowo - usługowych B. ". W związku z tym Stowarzyszenie mogło, korzystając z uprawnień przysługujących stronie wnieść zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi, które w swej istocie dotyczą naruszenia przepisów postępowania - art. art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że w aktach sprawy brak jest pełnego tekstu Studium z 1985 r. w szczególności tej części, która zawiera ocenę decyzji o wyburzeniu w 1980 r. zabudowy placu [...]. , która według skarżącej zawarta jest na stronie 62. Z wniosków powołanego Studium organ drugiej instancji wyciąga daleko idące wnioski, co do dopuszczalności zabudowy placu [...]. Minister Kultury nie zbadał także, czy po 1985 r. zostało opracowane nowe Studium, a jeżeli tak to w jakim stopniu ma ono charakter wiążący przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca powołała się w tym zakresie na opracowaną w 1998 r. "Aktualizację części konserwatorskiej studium urbanistyczno - historycznego". Opracowanie to nie było przedmiotem analizy i oceny organu drugiej instancji, brak go także w aktach sprawy. Należy także zwrócić uwagę, że Minister Kultury powołując się na decyzję o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta B. przeoczył, że miało to miejsce 29 grudnia 1970 r. a więc przed wyburzeniem zabudowań istniejących na placu [...], które nastąpiło w 1980 r. Zatem ochroną został objęty między innymi zabudowa placu [...]. W związku z tym wywody Ministra Kultury co do potrzeby ochrony, jako dobra kultury, placu [...] w istniejącym obecnie kształcie są niejasne. W związku z powyższym ponownego rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności zainwestowania terenu placu [...], z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności, po uprzednim uzupełnieniu materiałów sprawy w podanym poprzednio zakresie. Naruszenie wymienionych na wstępie przepisów postępowania mogło mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi