IV SA 4499/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. J. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7 / IV SA 4499 / 03 Uzasadnienie. Prezydent Miasta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2001r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980r. Nr 9 poz. 26 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę w przedmiocie: 1) przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 2) budynku garażowego, 3) budynku gospodarczego, 4) przyłącza kanalizacji ze szczelnym zbiornikiem na ścieki, dla inwestorów K. i B. G., na działce położonej w T. przy ul. [...], nr ewid. gruntów [...]. W decyzji postanowiono też, iż: - usytuowanie rozbudowy budynku mieszkalnego nastąpi od strony południowej budynku istniejącego – podniesienie konstrukcji dachu przy granicy działki J. z wykonaniem ściany oddzielenia pożarowego, - usytuowanie budynku gospodarczego nastąpi przy granicy działki J. - ściana oddzielenia pożarowego w odległości 20,0 m od projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce inwestora, - usytuowanie budynku garażowego nastąpi w odległości 3,0 m od granicy działki B. – ściana bez otworów okiennych i drzwiowych oraz w odległości 8,0 m od projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, - usytuowanie zbiornika na ścieki w odległości 4,0 m od granicy działki B. z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji. W dniu 12 marca 2003r. Z. J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda [...] w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. znak: [...] na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)– odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. Nr [...] z dnia [...] lipca 2001r. W opinii organu I instancji Prezydent Miasta T. wydając decyzję nie naruszył przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 ze zm.). Wojewoda [...] rozpatrując podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa budowlanego polegający na nieuzyskaniu przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznał go za bezzasadny, bowiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy przedłożyli wymagane przez art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego: projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2001r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu dla działki o numerze ewid. [...] w T. Ponadto w odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego nierozpoznania jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2001r., Wojewoda [...] stwierdził, iż pismo z dnia 22 lipca 2001r. nie zostało uznane za odwołanie, tylko za "doprecyzowanie wcześniejszych oświadczeń i zgód cywilnych na realizację tego budynku". Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. odwołanie złożyła Z. J. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ I instancji wbrew dyspozycji powołanego przepisu nie przekazał akt organowi odwoławczemu, a tym samym nie dopuścił do skontrolowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. W opinii strony skarżącej organ nierozpatrując jej odwołania rażąco naruszył prawo, a w szczególności art. 7 kpa. Skarżąca zarzuciła również, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dla budynku mieszkalnego, w jej opinii natomiast, przedmiotowy budynek to budynek gospodarczy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003r., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W opinii organu II instancji inwestor spełnił obowiązki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a właściwy w tej sprawie organ tj. Prezydent Miasta T. w świetle art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie mógł odmówić wydania takiej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2001r. W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez skarżącą zarzuty są nieuzasadnione i zostały wyczerpująco rozpatrzone w rozstrzygnięciu Wojewody [...]. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Z. J. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi zarzuciła naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii strony skarżącej organ II instancji nie wskazał jakie przepisy prawa materialnego zastosował przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, ponadto naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie podjął bowiem żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i nie uwzględnił słusznego interesu strony skarżącej. W skardze podniesiono również, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu argumentów oraz nie wziął pod uwagę, że pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem skarżącej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego mimo, iż projekt został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz norm techniczno–budowlanych, skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż nie zostało rozpatrzone jej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2001r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156§ 1 pkt. 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkującą naruszeniem norm prawnych regulujących działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na wstępie należy stwierdzić, iż stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi jest tak niekompletny, że chociażby z tej przyczyny nie można odeprzeć zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze. Kolejne uchybienie stanowi lakoniczna treść uzasadnienia sporządzonego zarówno przez organ I, jak i II instancji, co narusza obowiązki organu wynikające z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ nie ustosunkowując się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a przedstawionych przez skarżącą zarówno we wniosku, jak i we wniesionym odwołaniu uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego - wadliwością zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji jako naruszającej dyspozycję art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja będąca przedmiotem oceny w niniejszej sprawie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna być poddana dokładnej analizie pod względem jej zgodności z wszystkimi postanowieniami przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 ze zm.), przy czym badając stan faktyczny i prawny organ powinien zrobić to w odniesieniu do stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej. Badaną decyzją z dnia [...]. 07. 2001 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany oraz wydał pozwolenie na "przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego", "budynku garażowego" i "budynku gospodarczego". W aktach przedstawionych Sądowi znajduje się plan i warunki techniczne domu mieszkalnego jednorodzinnego nie ma natomiast, poza stronami tytułowymi zatwierdzonych badaną decyzją projektów architektoniczno-budowlanych budynku inwentarsko-gospodarczego oraz budynku garażowego. Brak powyższych dokumentów zatwierdzonych decyzją z dnia [...] lipca 2001r. uniemożliwia rozstrzygnięcie wątpliwości co do zgodności tej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze, w której nawiązano też do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a dotyczących dopuszczalności budowy w granicy z nieruchomością strony skarżącej to trzeba zauważyć, iż w żadnym z przepisów prawa budowlanego nie sformułowano obowiązku uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P. 9/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. W kolejnym wyroku z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P.11/2000 (OTK 2001, nr 2, poz. 33) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie konieczności uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z uzasadnień powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ich podstawą było przede wszystkim założenie, iż w razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 143 k.c., dotyczącego przestrzennych granic własności nieruchomości, można uznać, że usytuowanie budynku w granicy nieruchomości, także w jej pobliżu, nie jest budową na cudzym gruncie. Skoro inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to istnieje też możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy lub w jej pobliżu. Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisów §12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie konieczności uzyskania zgody sąsiada na budowę przy granicy działki oraz § 12 ust. 7 z upoważnieniem ustawowym, w pozwoleniu na budowę organ administracji uwzględnia przesłanki wymienione w art. 5 prawa budowlanego. Dotyczy to szczególnie przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku, czy też jego nadbudowy przy granicy działki może dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych, jest jednak dopuszczalne. Stwierdzić należy, iż w zaskarżonej decyzji nie poddano analizie, kwestii wyżej przedstawionych w odniesieniu do inwestycji objętej badaną decyzją. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było ustosunkowanie się do tego, czy konkretne przepisy prawa zostały zachowane, czy też nie, a o ile nastąpiło odstępstwo, to należało też wyjaśnić czy znajduje ono usprawiedliwienie w obowiązujących przepisach prawa i czy w określonej sytuacji jest możliwe do zaakceptowania oraz czy ma ono charakter ewentualnie rażącego naruszenia prawa. Stwierdzić też trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję z dnia [...] lipca 2001r. naruszył obowiązek wynikający z art. 133 k.p.a., bowiem nie przesłał organowi odwoławczemu odwołania z dnia 22. 07. 2001 r. wniesionego przez skarżącą, ani też organ ten nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż wskazane wyżej odwołanie stanowi "doprecyzowanie wcześniejszych oświadczeń i zgód cywilnych na realizację tego budynku". Sporządzenie notatki służbowej w dniu 27.07.2001 r., w której stwierdzono, że Z. J. wycofuje złożone zastrzeżenia nie jest tożsame z cofnięciem odwołania. Strona może cofnąć oczywiście odwołanie, ale czynność ta podlega kontroli organu odwoławczego ( art. 137 k.p.a.). Brak podjęcia przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a., art. 10 k.p.a. a także art. 77 k.p.a. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.