IV SA 4501/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003roku znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na wniosek A. K., postanowieniem z dnia [...] października 1999r wznowił postępowanie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999r. w sprawie o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji i remoncie skrzyżowania ulic: [...] – [...] w T. wraz z wykonaniem sygnalizacji świetlnej. Decyzją z dnia [...]. 05. 2003r. Wojewoda [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000 - Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm.) - z urzędu stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] czerwca 1999r. Nr [...] znak: [...] - o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stała się ona ostateczna z dniem [...] sierpnia 1999r. Po przeanalizowaniu dziennika budowy organ stwierdził , że ostatnie wpisy noszą datę 16.11.1999r., a ostatni wpis inspektora nadzoru robót drogowych informuje o zakończenie wszystkich robót objętych zadaniem- modernizacja i remont skrzyżowania ulic [...] – [...] w T.". Organ informuje, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wykonanej inwestycji mimo, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożono w decyzji o pozwoleniu na budowę (warunek zawarty w pkt 3 decyzji Nr [...]). W tej sytuacji , zdaniem organu, zaistniały przesłanki zawarte w przepisie art. 37 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane i stosownie do dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należało orzec o wygaśnięciu decyzji. Tego samego dnia [...]. 05. 2003r., Wojewoda [...] a podstawie art. 105 ust. 1 kpa umorzył wznowione, z wniosku P. A. K., postępowanie dotyczące ostatecznej decyzji Wojewody [...] NR [...] z dnia [...] czerwca 1999r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn.: "Modernizacja i remont skrzyżowania ulic: [...] – [...] w T. wraz z wykonaniem sygnalizacji świetlnej" uznając, że wobec stwierdzenia wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 1999r. NR [...] o pozwoleniu na budowę postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] .09. 2003r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania, podzielając pogląd organu I instancji . Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K., podnosząc, że wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 k.p.a. nie jest negatywną przesłanką do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej, postępowanie wznowieniowe ma na celu ustalenie wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją i usunięcie skutków tych wad. Nawet gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji, organ administracji stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 Kpa). Zdaniem skarżącej nie zachodzi więc przypadek, w którym niemożliwa jest kontrola w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest w związku z tym zasadna sugestia, ażeby po wygaszeniu pozwolenia na budowę, niedopuszczalne było merytoryczne badanie zarzutów, co do zgodności rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę z prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi GINB stwierdza, że jakkolwiek można stwierdzić nieważność decyzji już uchylonej w innym trybie i postępowanie w tym przedmiocie nie jest wówczas bezprzedmiotowe, to przyjęcie analogicznego poglądu względem instytucji wznowienia postępowania nie znajduje oparcia ani w przepisach proceduralnych, ani w istocie i charakterze prawnym tego postępowania nadzwyczajnego. Istotą bowiem wznowienia postępowania jest prowadzenie sprawy w taki sposób, jakby nie była dotąd w ogóle załatwiona i w związku z tym należy nie tylko wydawane rozstrzygnięcie oprzeć na obowiązującym, w momencie orzekania we wznowionym postępowaniu, stanie prawnym, lecz również brać z urzędu pod rozwagę zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającym ją decyzjom organu pierwszej instancji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest sądowa kontrola (art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269). Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Na wstępie trzeba zauważyć, że Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji i remoncie skrzyżowania ulic: [...] – [...] w T. w dniu [...]. 05. 2003r. Również w tym dniu umorzył postępowanie wznowione na wniosek skarżącej. Fakt ten niezależnie od tego, że budzi wątpliwości, która z tych decyzji, została wprowadzona do obrotu prawnego jako pierwsza to budzi wątpliwości czy można orzekac o umorzeniu postępowania na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto, zdaniem Sądu, akta sprawy nie potwierdzają w sposób niewątpliwy wywiedzionego przez Wojewodę wniosku o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na w/w budowę w związku z zaistnieniem przesłanek z art. 37 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle postanowień art.37 ust.1 ustawy Prawo budowlane może nastąpić, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Tymczasem z akt sprawy (zapisy w dzienniku budowy i ustalenia organu ) wynika, że budowa została zakończona. Wskazać przy tym należy ,że o zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego a w sensie techniczno-budowlanym o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane a obiekt jest w takim stanie, że nadaje się do normalnej eksploatacji i użytkowania czego w niniejszej sprawie organ nie wziął pod uwage. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może nastąpić z przyczyn innych niż wymienione w art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym , zdaniem Sądu, opisane wyżej postępowania administracyjne zostały przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych z naruszeniem przepisów art. 37 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 i 110 k.p.a . Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji a także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003r. wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.