IV SA 4511/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska /spr./, Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – oddala skargę – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. ustalającą, na wniosek "M. " spółki z o.o. w W. i "C. " spółki z o.o. w W. , warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] z obr. [...] , położonych w W. przy ul. [...] i [...] , zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że celem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Projektowana inwestycja usytuowana jest w obrębie obszaru planistycznego oznaczonego w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) symbolem [...]. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności oraz funkcji usługowych II i III stopnia obsługi ludności. Z ustaleń planu wynika obowiązek szczególnej ochrony S. Ochrona ta powinna przejawić się w nadzorze WKP. Jest to także obszar objęty nadzorem WKZ. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał też na uzyskanie pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, zamieszczonej w piśmie z dnia 22 stycznia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego zamierzona inwestycja, polegająca na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że sposób i rodzaj zabudowy, szczegółowe warunki techniczne, rodzaje urządzeń zabezpieczających przed uciążliwościami inwestycji oraz kwestia uprawnień inwestora do terenu planowanej inwestycji nie należą do przedmiotu postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ dotyczą etapu zatwierdzania projektu budowlanego oraz uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma też uprawnień do badania celowości zamierzenia inwestycyjnego. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji spełnia warunki określone w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i odpowiada pozostałym wymogom prawa a wobec tego brak było podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] organ drugiej instancji uznał je za niesłuszne. Wprawdzie strona nie została zawiadomiona o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, ale doręczono jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie po jego zakończeniu o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie skorzystała z tej możliwości. W związku z tym niezasadny jest zarzut niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. Jeżeli w ocenie Wspólnoty została ona pozbawiona udziału w postępowaniach prowadzonych przez organy współdziałające to mogła ona w stosownym czasie żądać wznowienia tych postępowań. Zdaniem organu odwoławczego kwestia wyburzenia budynku przy ul. [...] lub też objęcia go ochroną konserwatorską nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji, gdyż decyzja w tym przedmiocie ma przede wszystkim na celu stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie wykazała, by kwestionowana decyzja naruszała jej interes prawny. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. , żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 10, art. 125§1 i 3, art. 65§1 k.p.a. Według strony skarżącej organ pierwszej instancji nie zapewnił jej czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania, gdyż nie doręczył jej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, do czego był zobowiązany, z uwagi na to, że postępowania prowadzone przez organy współdziałające mają charakter pomocniczy, a rozstrzygnięcia w nich podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Zaniedbanie w zakresie doręczenia stronie postanowień uzgadniających pozbawiło ją możliwości zakwestionowania ich w trybie przewidzianym przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, o ile organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie jej zarzutów zawartych w odwołaniu nie należało do jego właściwości, lecz organów współdziałających, powinien niezwłocznie, w niezbędnym zakresie przekazać je do rozpatrzenia organom właściwym. Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała także stanowisko organu drugiej instancji co do posiadania przez nią przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, twierdząc, że wynika on wprost z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu zbadanie czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie są to ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 1[...]), który obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), plan ten zachował aktualność do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy W., w dniu [...] grudnia 1999 r., Uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M. Analiza ustaleń wymienionego planu prowadzi do wniosku, że organy obu instancji trafnie oceniły, że budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną mieści się w preferowanej funkcji obszaru [...] – funkcji mieszkaniowo-usługowej. W związku z tym skoro zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ, stosownie do normy art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przechodząc do zarzutów skargi stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są nietrafne. W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że organ odwoławczy nie kwestionował posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, lecz zwrócił uwagę na to, że osoby trzecie, o tyle mogą zwalczać postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile naruszają one ich uzasadnione, podlegające ochronie prawnej interesy. W toku postępowania administracyjnego, a także w skardze strona skarżąca sformułowała szereg zarzutów przeciwko planowanej inwestycji, lecz żaden z nich nie dotyczył jej indywidualnego, prawem chronionego interesu. Zastrzeżenia dotyczące ochrony zabytków, czy też stanu S. nie są związane z ochroną indywidualnego interesu skarżącej, lecz są zgłaszane w interesie publicznym, do czego skarżąca nie jest upoważniona. Co do zarzutu nie zapewnienia skarżącej udziału we wszystkich stadiach postępowania stwierdzić należy, że niesłusznie skierowany on został do organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż dotyczy on postępowania prowadzonego przez organ współdziałający. Stosownie do treści art. 40 ust. 4 pkt 4 decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższe wskazuje, że uzgodnienie następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej, którego tryb i zasady określa art. 106 k.p.a. Stosownie do art. 106 §5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Należy przy tym zauważyć, że współdziałanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest podejmowane przed załatwieniem sprawy przez organ prowadzący postępowanie główne. Powyższe wynika wprost z treści art. 106§1 k.p.a., który stanowi, że w wypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W związku z tym stwierdzić należy, że postępowanie organu współdziałającego jest ściśle związane z postępowaniem prowadzonym przez organ właściwy do załatwienia sprawy. Organ współdziałający nie prowadzi bowiem postępowania w odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jego rola polega na zajęciu stanowiska w sprawie, która już zawisła przed innym organem. Zauważyć przy tym należy, że ani przedmiot postępowania prowadzonego przez organ współdziałający, ani jego rozstrzygnięcie nie mają samodzielnego bytu prawnego. Charakter tego postępowania, który można określić jako pomocniczy, służebny, wskazuje, że po wydaniu decyzji przez organ załatwiający odpada podstawa prowadzenia postępowania przez organ współdziałający. Mimo tak określonej roli organu współdziałającego nie ulega wątpliwości, że prowadzi on postępowanie w granicach swych kompetencji z udziałem wszystkich stron postępowania główne i przy zapewnieniu im wszystkich gwarancji procesowych. Inaczej rzecz ujmując to na organie współdziałającym spoczywa obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym poprzez doręczanie zapadłych rozstrzygnięć i pouczanie o przysługujących środkach odwoławczych. W związku z tym w wypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu przez organ współdziałający może ona domagać się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem wymaganego uzgodnienia. Takie żądanie musi zgłosić strona (art. 145§1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a.) do organu, który wadliwie prowadził postępowanie. Żądanie wznowienia postępowania musi być sformułowane wyraźnie i dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż organ odwoławczy powinien wywnioskować jego zgłoszenie z treści odwołania skarżącej. W związku z tym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 65§1 k.p.a., albowiem nie jest obowiązkiem organu, do którego wpływa odwołanie badanie nie wyartykułowanych żądań wnoszącego odwołanie i dociekanie, czy zawarte w nim zarzuty mogą stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania przez inny organ. Co się zaś tyczy stanowiska sformułowanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w piśmie z dnia 23 stycznia 2003 r., to konieczność jego uzyskania wynika z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. Plan ustala szczególną ochronę S. poprzez uzyskanie zgody przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na stoku Skarpy oraz w odległości 50 m od górnej i 100 m od dolnej krawędzi skarpy. Przed wydaniem decyzji Prezydent W. uzyskał wymaganą prawem miejscowym zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, a zatem warunek planu został spełniony. Także [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r., uzgodnił pod względem konserwatorskim projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że toczy się postępowanie w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku mieszkalnego przy ul. [...] , lecz nie uznał, by ta okoliczność stanowiła przeszkodę do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W takiej sytuacji za niezasadny należało uznać zarzut skarżącej, iż do czasu zakończenia postępowania w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku przy ul. [...] , postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji powinno zostać zawieszone. Zamierzenie ma być realizowane w dwóch etapach, które szczegółowo zostały określone w decyzji organu pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu tym podano, iż "Realizacja etapu II uwarunkowana jest uzyskaniem zgody służb konserwatorskich na rozbiórkę budynku przy ul. [...] ". W ocenie skarżącej oznacza to wydanie decyzji warunkowej, czego nie dopuszczają przepisy prawa. Zdaniem Sądu badana decyzja nie zawiera warunku, a jedynie zbędne na tym etapie procesu inwestycyjnego stwierdzenie dotyczące możliwości realizacji II etapu inwestycji. W obecnym stadium procesu inwestycyjnego organ administracji publicznej nie rozstrzyga o warunkach technicznych inwestycji, w tym kształcie i dokładnym usytuowania planowanego obiektu i warunkach technicznych, jakim musi odpowiadać. W zależności od stanu istniejącego w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestorzy mogą realizować całe zamierzenie lub jego pierwszy etap, co nie zmienia faktu, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą całej inwestycji. Ustalenie zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza wydanie decyzji odmownej. W związku z tym uznać należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.