IV SA 4544/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Z. i Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oddalono skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. i J. D., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] września 1990 r., którą udzielono P. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. P. i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] września 1990 r. Na wstępie uzasadnienia wyjaśnił iż w aktach sprawy znajduje się oryginał decyzji z dnia [...] września 1990 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz uwiarygodniona przez inspektora rejonowego kopia tej decyzji, której oryginał znajduje się w posiadaniu inwestora. Kopia ta różni się od oryginału dopiskiem w osnowie decyzji "oraz adaptację istniejących pomieszczeń na warsztat krawiecki". Uzupełnienie osnowy przez dopisanie istotnego fragmentu, stanowi przesłankę do stwierdzenia fałszerstwa tego dokumentu, w związku z czym organ oparł się wyłącznie na oryginalnym egzemplarzy decyzji znajdującym się w aktach sprawy organu I instancji. W dalszym ciągu uzasadnienia organ stwierdził, że pozwolenie na budowę z dnia 14 września 1990 r. wydano na podstawie materiałów do projektu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. Co prawda art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dopuszcza możliwość rozstrzygnięcia w pozwoleniu na budowę sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej, lecz jednocześnie art. 21 ust. 1 tej ustawy określa, że podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oparcie zatem decyzji o pozwoleniu na budowę na materiałach do projektu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa. Nadto organ wskazał, że załączony do decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowiący jej integralną część, egzemplarz dokumentacji zawierający projekt techniczny inwestycji, nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz jest to projekt zakładu krawieckiego zatrudniającego wielu pracowników, z pomieszczeniami na pobyt stały dla pracowników zamiejscowych. Załączona wiec dokumentacja projektowa nie dotyczy obiektu, dla którego wydano pozwolenie na budowę. W projekcie nie zachowano także wymaganej przepisami odległość od granicy działki, naruszając w ten sposób przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżących Z., odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. W odniesieniu do zarzutów, podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., organ wskazał dodatkowo, iż pozwolenie na budowę oparte może być wyłącznie na obowiązującym prawie, którego to waloru nie posiadają materiały do projektu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy. Zapis planu obszaru objętego sporną inwestycją brzmiał natomiast "adaptacja zabudowy jednorodzinnej z możliwością uwzględnienia miejsc pracy pod warunkiem, że zainwestowanie działek nie przekracza 30% ich powierzchni a odległości od granic nie odbiegają od wymaganych przepisami prawa budowlanego". Okoliczność, że od daty jego uchwalenia w dacie podejmowania omawianej decyzji upłynęło już ponad 5 lat nie oznacza, że na danym terenie plan już nie obowiązuje i można projektować i realizować inwestycje budowlane sprzeczne z planem. Nie podzielił także zarzutów odnośnie braku sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a załączoną do niej dokumentacją projektową. Decyzja Wójta Gminy T. w brzmieniu pierwotnym udzielała pozwolenia wyłącznie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dokumentacja projektowa, stanowiąca załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może decydować o możliwości realizacji inwestycji ewidentnie sprzecznej z treścią osnowy decyzji. Zdaniem organu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik inwestora, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo, gdyż organ nie wykazał, aby decyzja Wójta Gminy T. rażąco naruszała prawo, a zatem bezpodstawne stwierdzenie jej nieważności stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem pełnomocnika inwestora ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż pozwolenie na budowę oparte jest na materiałach do projektu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również brak zgodności pomiędzy tą decyzją a załączoną do niej dokumentacją zawierającą projekt techniczny, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo, bowiem stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie odwołuje się do elementarnych cech rażącego naruszenia prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu podtrzymał przedstawione wcześniej argumenty. Dodatkowo wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym kontroli podlega wyłącznie prawidłowość podjęcia kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji administracyjnej w świetle art. 156 § 1 kpa, nie bada się natomiast decyzji co do jej istoty, gdyż byłaby to III instancja. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżących. W skardze podnosi, iż w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał 3 decyzje, które nie zostały poddane kontroli instancyjnej. Każda decyzja utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie powtórzył w całości argumentację zwartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, którego zakres precyzyjnie określa art. 156 § 1 kpa. Organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednakże nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji lecz bada, czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji z art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2002 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., wydanej w postępowaniu odwoławczym. Decyzją ta uchylono decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzono nieważność tegoż pozwolenia. Powyższe zakreśla ramy postępowania sądowego do zbadania czy decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji zarzuty pełnomocnika skarżących, dotyczące niemal wyłącznie meritum sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., pozostają, jako wykraczające poza przedmiot postępowania nieważnościowego, poza kontrolę Sądu. Zarzuty te mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd administracyjny w przypadku wniesienia do Sądu skargi na powyższą decyzję. W odniesieniu do skarżonej decyzji, Sąd podziela stanowisko organu administracji, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przypisania kontrolowanej decyzji cech rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.08.2000 r. sygn. akt III SA 1935/99, Lex nr 47008). Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 cytowanej na wstępie ustawy orzekł, jak w sentencji.