IV SA 4593/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 kwietnia 2003 r. K. Z. będący współwłaścicielem działki nr ew. [...] złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu . W odwołaniu wskazywał na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , ustawy prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosił , że decyzja ta jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , która w pkt 3 a stanowiła , że budynki mieszkalne muszą zachowywać odległość pomiędzy zespołami segmentów nie mniejszą niż 8 metrów a na każde dwa segmenty powierzchnia działki musi wynosić co najmniej 500 m2 . Nadto wskazywał , że inwestycja miała polegać na budowie 6 zespołów segmentów budynków jednorodzinnych . Natomiast pobudowanie łączników miedzy budynkami [...] oraz zmiana zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną spowodowały niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Dlatego stosownie do art. 59 Prawa budowlanego nie mogło być wydane pozwolenie na użytkowanie . Poza tym zdaniem skarżącego inwestycja jest niezgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę . Zgodnie z nią pozwoleniem objęte były budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące w zespołach zabudowy szeregowej . Pojecie tego rodzaju zabudowy jest zdefiniowane w § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i oznacza budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków zawierający nie więcej niż cztery mieszkania . Skarżący podnosi , że w świetle tych przepisów przedmiotowy budynek nie jest budynkiem jednorodzinnym . Pierwotny projekt przewidywał budowę zespołu 24 domów jednorodzinnych. Na jego podstawie zaprojektowano miejsca składowania odpadów stałych i szamba w odległościach jak dla budynków jednorodzinnych oraz miejsca parkingowe dla pierwotnie mniejszej ilości mieszkań . W przypadku przyjmowania budynków do użytkowania jeśli nastąpiła zmiana charakteru zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną konieczna była opinia odpowiednich służb , co wynika z art. 57 ust 3 Prawa budowlanego . Nie można było zdaniem skarżącego przyjąć , że są to zmiany nieistotne . Natomiast zgodnie z art. 36 a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagało zmiany pozwolenia na budowę . Skarżący zarzucił , że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w żaden sposób nie odnosi się do kwestii nie wykonanych prac polegających między innymi na wybudowaniu miejsc postojowych , odwodnienia terenu , infrastruktury czy budynku kotłowni , które są konieczne do funkcjonowania osiedla . W świetle art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ nie miał prawa wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu 9 grudnia 2002 r. w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie organ architektoniczno-budowlany wydał postanowienia z których wynikało , że postępowanie zostało wszczęte na podstawie kilku odrębnych wniosków tj. S. C. , W. P. , J. K. , którzy w procesie inwestycyjnym nie pełnili żadnej roli . W postanowieniach tych zobowiązano wnioskodawców do dostarczenia brakujących dokumentów między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych na poszczególnych wnioskodawców. Warunku tego wnioskodawcy nie wypełnili i dlatego wnioski nie mogły być pozytywnie rozpatrzone . Wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie posiadała adresata i nie zawierała wzmianki o wnioskodawcy na podstawie , którego organ prowadził postępowanie . Decyzja została wydana mimo ,że toczyło się postępowanie w sprawie wybudowania stacji trafo i przyłączy energetycznych oraz przyłączenia przedmiotowych budynków do sieci energetycznej bez decyzji o pozwoleniu na budowę . Inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stacji trafo oraz przyłączy energetycznych do budynków a wykonane prace stanowią w świetle prawa samowolę budowlaną . Poza tym postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zakończyło się wydaniem merytorycznej decyzji .Skarżący nie został powiadomiony o wizji lokalnej , która miała miejsce w dniu 10 stycznia 2003 r. i nie mógł wypowiedzieć się w zakresie czynności objętych tą decyzją co stanowiło naruszenie art. 81 kpa . Organ nie wskazał podstawy prawnej na jakiej pozwolenie na użytkowanie wydał dla fragmentów inwestycji , które nie mogą samodzielnie funkcjonować przed realizacją całego zamierzenia i przed wykonaniem wielu prac objętych projektem budowlanym . W dniu [...] października 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji wydał decyzję nr [...] i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze . W uzasadnieniu decyzji organ podniósł , że w dniu 11 lipca 2003 r. weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , które wprowadziły zmianę art. 59 i w ust. 7 tego przepisu wprowadzono określenie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie , którą może być wyłącznie inwestor . W tej sytuacji organ odwoławczy uznał , że wnoszący odwołanie K. Z. nie posiada przymiotu strony. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. Z. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podniósł , że jako współwłaściciel nieruchomości w swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] pozwalającej na użytkowanie części inwestycji zrealizowanej na tej działce wskazał szereg nieprawidłowości związanych z jej wydaniem polegających na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz kodeku postępowania administracyjnego . Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów w żaden sposób a jedynie powołując się na znowelizowane brzmienie art. 59 ustawy Prawo budowlane , które weszło w życie od 11 lipca 2003 r. umorzył postępowanie odwoławcze . W ocenie skarżącego decyzja ta jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw . Zgodnie z art. 7 ust 1 w/w ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe . Skoro wydanie decyzji przez organ I instancji jak i złożenie od niej odwołania nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 59 to zdaniem skarżącego sprawa jako nie zakończona decyzją ostateczna powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu odwoławczym według brzmienia art. 59 przed jego nowelizacją . Dodatkowo wskazał , że to właśnie przewlekłość postępowania odwoławczego spowodowała , że w dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywały już znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane . Dlatego negatywne dla skarżącego skutki związane z tą zmianą byłyby nie do pogodzenia z zasadami konstytucji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga jest zasadna . Zaskarżona decyzja umarzającą postępowanie odwoławcze jak wynika z jej uzasadnienia, wydana została wskutek zmiany treści art. 59 ustawy Prawo budowlane . Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw dodała bowiem ust . 7 do art. 59 w następującym brzmieniu " stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor " . Na tej podstawie organ odwoławczy uznał , że skarżący K. Z. nie ma przymiotu strony . Akta postępowania administracyjnego wskazują , że skarżący nie jest inwestorem realizującym budowę przedmiotowych budynków ale jest współwłaścicielem w części ułamkowej działki nr ew. 30 na której ta inwestycja powstała . Swoje prawo współwłasności K. Z. wywodzi z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego 17 kwietnia 1997 r. przed notariuszem [...] na mocy , której stał się współwłaścicielem 1/120 części przedmiotowej działki . Przeniesie własności części nieruchomości związane było z zawarciem umowy z pierwotnym inwestorem N. spółka z. o. o. w L. o wybudowanie lokalu mieszkalnego . Umowa została wkrótce rozwiązana i K. Z. nie był potem uczestnikiem realizowanej inwestycji budowlanej . Zachował jednak nabyty udział we współwłasności przedmiotowej działki . Nie ulega wątpliwości , że w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie K. Z. był traktowany przez organ jak strona . Już w piśmie z dnia 23 października 2002 r. skierowanym do Urzędu Gminy [...] domagał się uczestnictwa w tym postępowaniu i powiadamiania o wszelkich czynnościach podejmowanych w jego toku , powołując się na swoje prawo własności przedmiotowej działki . W tej sytuacji podstawowym problemem w sprawie jest ustalenie wpływu zmiany przepisu art. 59 Prawa budowlanego poprzez zawężenie pojęcia strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie na decyzję organu II instancji , który rozpatrywał odwołanie po dniu 11 lipca 2003 r. czyli po wejściu w życie wskazanej zmiany . Organ odwoławczy uznał , że skoro nastąpiła zmiana przepisu prawa między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania to zobowiązany był tę zmianę uwzględnić . Stanowisko takie jest ewidentnie wadliwe jeśli wziąć pod uwagę treść art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80 , poz. 718 ). Przepis art. 7 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie zmienionej ustawy Prawo budowlane (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się dotychczasowe, nieznowelizowane przepisy tej ustawy . Sformułowanie to przesądza, iż ustawodawca nie przyjął rozwiązania obowiązującego wcześniej w stosunku do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego ( 1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną (art. 103 ust. 1). Wynika to m.in. z faktu, iż wprowadzone zmiany nie zawsze stanowiły samodzielną i kompleksową całość, co mogłoby utrudnić ich stosowanie wspólnie z dotychczasowymi regulacjami. Dodatkowo szereg przepisów, których celem było usprawnienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego, związanych jest z ograniczeniem liczby podmiotów, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu prawa budowlanego. Oznacza to istotne zawężenie uprawnień dotychczasowych stron tak jak z mocy art. 59 ust. 7 ma to miejsce w niniejszym postępowaniu . Wystąpienie takiego stanu rzeczy w toku postępowań administracyjnych prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności i demokratycznego państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Wyznacznikami czasowymi zasady wprowadzonej w art. 7 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. jest moment wszczęcia postępowania oraz wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji . Skoro zatem skutecznie zaskarżona była niestateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie to organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając , iż w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw K. Z. nie ma przymiotu strony albowiem przepis ten na podstawie art. 7 ust 1 ustawy w/w nie miał w tym postępowaniu mocy obowiązującej. W tej sytuacji decyzję organu odwoławczego jako naruszającą ten przepis należało uchylić . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy odniesie się do zarzutów odwołania i po ich analizie wyda stosowną decyzję . Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w/w ustawy.