IV SA 4616/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia WSA Łukasz Krzycki Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Małgorzata Sokólska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2003 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. i S. T. kwotę 10,00 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy P. decyzją z dnia [...] maja 2000r. Nr [...], powołując się na art. 104 Kpa oraz art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 ze zm.), nakazał J. i S. T., właścicielom działki nr [...]położonej przy ul. [...] w Z. przywrócenie w terminie do 30 czerwca 2000 r. do stanu poprzedniego stanu wody na gruncie, poprzez odtworzenie na działce zdemontowanego rurociągu lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na przyległych gruntach. 4 W dniu [...] stycznia 2002r. pełnomocnik skarżących złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 2000r. We wniosku wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących zastosowany przez organ art. 50 prawa wodnego dotyczy jedynie takich zmian stanu wody, które zostały wywołane działaniami wchodzącymi w zakres zwykłego korzystania z wody. Natomiast działań skarżących nie można zakwalifikować jako zwykłego korzystania z wody. Ponadto art. 50 prawa wodnego wymagał, aby wystąpiły łącznie dwie przesłanki tj. istnienie przed dokonaniem zmiany niezmiennego stanu przez okres 5 lat oraz możliwość negatywnego oddziaływania tej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Organ zaś nie wykazał, aby zaistniała jakakolwiek z tych przesłanek. Ponadto skarżący podnieśli, że decyzja była niewykonalna w dacie wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. W decyzji organ I instancji nie podał bowiem parametrów technicznych urządzenia, które ma zostać odtworzone. Pismem z dnia [...] kwietnia 2002r., J. T. w uzupełnieniu wniosku wniosła o rozpatrzenie dodatkowych argumentów. Wskazała, iż w lutym 2000 r. Urząd Gminy P. zmienił na stałe stan wody na gruncie, wykonując obwodnicę na ul. [...] i [...] oraz wykonując nowe i poszerzając stare rowy. Dokonano również całkowitego odwrócenia spływu wód z dwóch przyległych wsi w kierunku działki będącej własnością skarżących. Zarzuca również, iż gmina zaskarżoną decyzją nakazuje jej odtworzenie kolektora, który powstał w wyniku przestępstwa, gdyż został założony nielegalnie, bez zgody ówczesnego właściciela. Z uwagi na zaistniałe inwestycje gminne, odtworzenie kolektora przez skarżących, bez posiadania stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne podlega karze. To zaś stanowi nową podstawę prawną do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności ww decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazało, iż nie podziela ich stanowiska, iż wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, bowiem w dacie jej wydania obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Stosownie zaś do treści art. 50 tej ustawy "właściciel nie może zmienić stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo gospodarkę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, gdy jest to gospodarczo nieuzasadnione-nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania." Ponadto dokonując wykładni systemowej działu II ustawy Prawo wodne "Korzystanie z wód" wskazał, iż przewrócenie stosunków wodnych na gruncie poprzez odtworzenie zdemontowanego rurociągu niewątpliwie należy zakwalifikować jako zwykłe korzystanie z wód. Niezasadne jest również stwierdzenie skarżących, iż badana decyzja w istocie ustanawia służebność na działce skarżących na rzecz ich sąsiadów. Zaskarżona decyzja nie narusza również prawa, w stopniu, który można nazwać rażącym. W postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, bada się jedynie zgodność decyzji z obowiązującym w dacie jej wydania prawem, zaś uchybienie polegające na niedostatecznym bądź nienależytym wyjaśnieniu sprawy, mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdyby mieściło się w katalogu wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-6 kpa. Badana decyzja nie jest również, zdaniem Kolegium, dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zarzut niewykonalności decyzji nie jest trafny, bowiem decyzja ta nie została wykonana ze względu na jej adresatów, a nie z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w naturze czynności składających się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych. Ponadto w decyzji użyto sformułowania "przywrócenie do stanu poprzedniego", zatem nie ma podstaw do podania parametrów technicznych usuniętego rowu bowiem osoby, które usunęły istniejące urządzenia winny je odbudować w takim stanie, w jakim były dotychczas. Kolegium zauważa także, iż organ I instancji zgodnie z art. 50 prawa wodnego uwzględnił możliwe trudności z odtworzeniem zdemontowanego urządzenia i alternatywnie nakazał wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W dniu [...] maja 2003r. J. i S. T. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż decyzja organu I instancji zawiera wady określone w art. 156 § 1 pkt 2,5 i 6 kpa. W uzasadnieniu wskazali, iż art. 50 Prawa wodnego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001r. IIIR.N140.00/niepublik., zgodnie z którym art. 50 prawa wodnego nie ma zastosowania do wód opadowych, a jedynie wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody, czyli wody stanowiącej własność właściciela gruntu oraz wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie, skarżący wywodzą, iż odprowadzanie wód gruntowych i opadowych nie mieści się w pojęciu zwykłego korzystania. Podnieśli również, iż zdemontowany przez nich rurociąg, który zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 2000r. zobowiązani są odtworzyć, był urządzeniem służącym do szczególnego korzystania z wód, które wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie wskazali, iż decyzja ta jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały, gdyż pomiędzy zlikwidowaniem przez skarżących rurociągu , a wydaniem decyzji doszło do zmiany stanu wód na gruncie spowodowanej tym, iż Urząd Gminy w dniu 10 marca 2000r. zlecił wykonanie nowego kolektora wzdłuż ulicy [...] i [...] do kanału [...]. Odtworzenie zdemontowanego przez skarżących rurociągu wiązałoby się więc z koniecznością zniszczenia kolektora wodnego wybudowanego przez Gminę. W decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru nie podano również parametrów technicznych urządzenia, które ma zostać odtworzone. Mając zaś na uwadze, iż rurociąg pełni funkcję przesyłania przez działkę skarżących wody i ścieków z działek P. T. i M., niewątpliwie jest on urządzeniem wodnym, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego brak w przypadku odtworzenia naraża skarżących na odpowiedzialność karną określoną w art. 126 ust. 1 Prawa wodnego. Tym samym skutkuje to stwierdzeniem nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Po rozpoznaniu niniejszego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2003r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości wskazując, iż nie znaleziono podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę do Sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J. i S. T. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza art. 127 § 3 kpa, zgodnie z którym organ winien ponownie rozpoznać sprawę. Tymczasem organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku. Skarżący wskazują również, iż decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2003 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 2,5 i 6 kpa. W uzasadnieniu przywołują zaś argumentację na którą powoływali się we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ. Ponadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżący opisali okoliczności, które ich zdaniem wskazują na niewykonalność decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2000 r. Jest to między innymi odmowa wykonania projektu technicznego urządzenia, które odpowiadałoby warunkom określonym w decyzji Burmistrz Gminy P. z dnia [...] maja 2000 r., przez rzeczoznawcę. Swą odmowę uzasadnił między innymi tym, iż w decyzji nie zostało sprecyzowane z jakiego obszaru i z jakich posesji rurociąg będzie w przyszłości odprowadzał wody opadowe, przez co niemożliwe będzie ustalenie jego parametrów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dn. 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dn. 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne, w tym wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe przepisy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zostały uznane za trafne. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających wzruszanie decyzji ostatecznej i winno być stosowane z niezwykłą rozwagą i starannością. Otóż we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe skarżący wskazali dwie podstawy nieważności decyzji Burmistrza Gminy P.: * zarzut rażącego naruszenia prawa, a to art. 50 ustawy z dn. 24.10.1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), * zarzut, iż decyzja była niewykonalna w dacie jej wydania i owa niewykonalność ma charakter trwały. Dodatkowo w uzupełnieniu wniosku została podniesiona podstawa nieważności polegająca na tym, iż wykonanie zwalczanej decyzji wywołuje czyn zagrożony karą. Rozważając wskazane przez skarżących w skardze zarzuty, które są tożsame z podniesionymi na etapie postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, iż jeden z nich, a to oparty na przepisie art. art. 156 § 1 pkt 5 kpa jest trafny, natomiast pozostałe są bezzasadne. Nie jest możliwe uznanie, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Otóż w świetle dotychczasowego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Miały przy tym w pełni podzielić stanowisko prezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dn. 22.10.1987 r. (III CRN 314/87), iż nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas , gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej będący podstawą rozstrzygnięcia wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Oznacza to także, iż jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczeniu możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumentów, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie można zakwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W niniejszej sprawie istnieje spór i wątpliwości w zakresie interpretacji oraz stosowaniu art. 50 ust. Prawa wodnego. Skarżący powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dn. 29.08.2001 r. wyprowadzili wniosek, iż odprowadzanie wód gruntowych i opadowych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie mieści się w pojęciu zwykłego korzystania. Natomiast Kolegium stanęło na stanowisku, że przywrócenie stosunków wodnych na gruncie poprzez odtworzenia zdemontowanego rurociągu niewątpliwie należy zakwalifikować jako zwykłe korzystanie z wody. Ten sam stan faktyczny został zatem oceniony odmiennie i odmiennie zakwalifikowany w świetle rodzajów korzystania z wód, przewidzianych w prawie wodnym. Jednak w ocenie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" zasadnicze znaczenie ma nie kwalifikacja określonego zachowania, to czy w ogóle regulacja zawarta w art. 50 ust. 2 Prawa wodnego odnosi się tylko do następstw zwykłego korzystania z wody czy obejmuje także inne wypadki wyrządzenia szkody. Ta kwestia zaś wywołuje w doktrynie rozbieżności. Według S. S. (Prawo wodne - Komentarz, Wyd. Prawnicze, 1981 r., str. 31) interpretacja, wedle której zakaz zmiany stanu wody na gruncie, któryby szkodliwie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie odnosiłby się wyłącznie do zmian pozostających w związku ze zwykłym korzystaniem z wody, nie wyczerpałoby całości zagadnienia będącego treścią art. 50. Zdaniem komentatora przepis ten wprowadzając zakaz zmiany stanu wody na gruncie i wyposażając organy administracji w prawo wydania nakazu dla sprawcy szkody, by przywrócił stan poprzedni lub wykonał urządzenie zapobiegające szkodom, wykracza poza ramy art. 49. Jeżeli bowiem właściciel gruntu, wskutek działań innych niż zwykłe korzystanie wstrzymał naturalny odpływ wód lub zmienił jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to - zdaniem autora - zgodnie z art. 50 ust. 2 i art. 51 organ administracji może zastosować wobec niego środki przewidziane w tych przepisach. Również komentarz do Prawa wodnego autorstwa... rozważa, czy regulacje zamieszczone w art. 50 ust. 2 prawa wodnego odnosi się tylko do następstw zwykłego korzystania z wody czy obejmuje także inne wypadki wyrządzenia szkody. Zdaniem komentatora doktryna stoi na stanowisku, że art. 50 prawa wodnego wykracza poza ramy art. 49. Również z orzecznictwa NSA wynika w sposób pośredni, że sąd ten dopuszcza stosowanie art. 50 prawa wodnego także o sprawach wykraczających poza zwykłe korzystanie z wody (wyrok NSA z 21.01.1988 r. - IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30). Odmienny pogląd, iż art. 50 ust. 1 odnosi się jedynie do tych zmian stanu wody, które wywołane zostały działaniami wchodzącymi w zakres zwykłego korzystania z wody w rozumieniu art. 49 prawa wodnego prezentuje autor ... do wyroku SN z 09.02.1981 r. - I (R 469/80, OSPiKA 1983, z. 9, poz. 194). Powyżej przedstawiona rozbieżność w interpretacji art. 50 ust. 1 i 2 prawa wodnego, przy braku jednoznacznych stanowisk do przypisania oczywistego błędu jednemu z nich, świadczy, że przepisy te dopuszczają rozbieżna wykładnię. Wybór zatem jednej z takich wykładni nie może wobec tego być oceniony jako kwalifikowane - rażące naruszenie prawa. Niezależnie zatem, czy działanie skarżących zostałoby zakwalifikowane jako zwykłe, czy szczególne korzystanie z wód, samo stosowanie normy art. 50 ust. 2 Prawa wodnego stwarza kłopoty interpretacyjne. Ustalenie tej kwestii niewątpliwie miałoby znaczenie przy kontroli przedmiotowych decyzji w zwykłym toku instancji. A ponieważ postępowanie nieważnościowe ma szczególny charakter, nie jest możliwe rozstrzyganie w nim takich wątpliwych i nasuwających trudności interpretacyjne kwestii. Pogląd taki prezentował NSA w wielu orzeczeniach, a przykładowo można przytoczyć wyrok NSA z 18.01.2002 r. (I SA 1506/00). Zdaniem NSA zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Z tych też powodów Sąd uznał, iż kontrolowane przez SKO orzeczenie nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd doszedł także do przekonania, że zarzut skargi, iż decyzja Burmistrza Gminy P. jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 6 kpa tj. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą-jest chybiony. Jeżeli bowiem na wykonanie urządzeń niezbędne jest uzyskanie stosownych pozwoleń na mocy prawa wodnego lub odrębnych przepisów podmiot zobowiązany jest je uzyskać. Na uwzględnienie natomiast zasługuje zarzut niewykonalności decyzji. Burmistrz nakazał alternatywne przywrócenie do stanu poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez odtworzenie zdemontowanego rurociągu, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na przyległych gruntach. Zatem od zobowiązanych zależy sposób przywrócenia stanu wody. Wybierając zatem jeden z tych sposobów skarżący muszą wiedzieć jakiego rodzaju urządzenia, jak i gdzie dokładnie zamontowane spełnią cel decyzji. Nie można bowiem zapominać, iż rozstrzygnięcie decyzji musi zostać tak sformułowane, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Nie wskazanie zatem w decyzji jakiego rodzaju mają być owe urządzenia zapobiegające szkodom, o jakich parametrach i gdzie mają przebiegać, może stwarzać trudności w wykonaniu decyzji lub nakładać na podmiot dodatkowe obowiązki, nie objęte tytułem egzekucyjnym. Nadto tak ogólne sformułowanie może powodować możność ciągłego kwestionowania przez Burmistrza prawidłowości wykonania tychże urządzeń poprzez podnoszenie, iż decyzja miała na względzie innego rodzaju rozwiązania techniczne. Należy podnieść bowiem, iż zarówno skarżący, jak również ich pełnomocnik poinformowali Burmistrza Gminy P. (pismo z dn. [...].09.2000 r. i pismo z dn. [...].09.2000 r.), że w wykonaniu decyzji z [...].05.2000 r. dobrowolnie wykonali system drenacyjny wraz ze studzienką, zbierający nadmiar wód opadowych i gruntowych. W ocenie skarżących wykonane urządzenia miały zapobiegać szkodom na przyległych gruntach. Jednakże w ocenie organu nie były to takie urządzenia, które zostały wskazane w decyzji i w konsekwencji Burmistrz wszczął postępowanie egzekucyjne. Nie bez znaczenia dla wykonania ocenionej w postępowaniu niewaznosciowym decyzji jest także fakt podjęcia przez gminę działań zmierzających do odwodnienia całej miejscowości takich jak żoudowanie nowego kolektora do kanału [...] wzdłuż ul. [...] i [...]. W tak szczególnej sytuacji, kiedy bez posiadania specjalistycznej wiedzy, nie jest możliwe ustalenie jakiego rodzaju urządzenia i gdzie wykonane spowodują zapobieganie szkód na przyległych gruntach, organ nie może nakładać na podmiot tak ogólnych zobowiązań, które w istocie bez dodatkowych wyjaśnień, badań i opisów nigdy nie będą mogły być wykonane dobrowolnie przez skarżących. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekazania, iż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Z tych też powodów, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja SKO naruszają prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 1 powołanej wyżej ustawy