IV SA 4646/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi C. R. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. - Etap IV - oddala skargę - C. R. wniosła zarzut do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. Etap IV, kwestionując przebieg drogi przez działkę [...], której jest właścicielką. Jednocześnie wnosząca zarzut zaproponowała przesunięcie tej drogi w okolice linii wysokiego napięcia, co pozwoli jej na wykorzystanie większej części nieruchomości pod zabudowę. Rada Gminy I. Uchwałą Nr .[...] z dnia [...] października 2003 r. odrzuciła zarzut C. R. dotyczący przebiegu projektowanej drogi [...] o szerokości w Liniach rozgraniczających 18 metrów. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy I. podniosła, co następuje. Projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. - Etap IV wyłożony do publicznego wglądu przewidywał w części dotyczącej działki nr [...] poprowadzenie jednej drogi kategorii "D" o szerokości w liniach rozgraniczających 10 metrów, znajdującej się w strefie ochronnej linii elektroenergetycznej 400 kV oraz drogi [...] o szerokości 18 metrów. Ponadto planowane jest poszerzenie użytkowanej zwyczajowo drogi oznaczonej symbolem [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 8 metrów. Pozostały teren działki nr [...] przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową oraz usługi komercyjne. Dotychczas obowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. przewiduje na omawianym terenie drogę szerokości 32 metry oznaczoną symbolem [...]. Projektowana droga [...] przebiega w północnej części projektowanej w planie z 1992 r. drogi wojewódzkiej (wykorzystując jej trasę), oddalając ją w ten sposób od istniejących zabudowań wsi M.. Planowana droga [...] ma szerokość 18 metrów w liniach rozgraniczających, co oznacza, że zajmuje powierzchnię mniejszą o ponad 430m2 w stosunku do ustaleń obowiązującego planu. Rada Gminy I. podkreśliła, iż projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. - Etap IV w powiązaniu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego sporządzanymi dla poszczególnych wsi, przewiduje nadrzędność, w stosunku do pozostałego układu komunikacyjnego, projektowanej drogi [...], która ma w przyszłości odciążyć ul. [...], stanowiącą obecnie jedyną oś układu drogowego gminy. Projektowana droga [...] ma swoją kontynuację w projekcie planu wsi M. - Etap II a następnie częściowo po gruntach Gminy S. posiada połączenie z I.. Zwiększenie przepustowości ul. [...] nie jest możliwe do zrealizowania z powodu stopnia zainwestowania na obszarze wsi M. . Projektowana droga [...] ma odciążyć ul. [...] oraz jej przedłużenie po stronie W. w postaci ul. [...]. Przebieg drogi [...] został skorelowany z projektowaną po stronie W. - Dzielnica [...] ulicą [...], zaliczoną do kategorii "G" Ulica [...] po stronie miasta jest drogą równoległą do ulicy [...], mającą ją w znacznym stopniu odciążyć. Rada Gminy I. podkreśliła, że połączenie ulicy [...] z projektowaną drogą [...] jest zgodne z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz z dotychczas obowiązującymi ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W.. W przyszłości planowane jest połączenie ul. [...] z Trasą [...] klasy "S" oraz Trasą [...]. Skorelowanie projektowanego układu drogowego jest jedynym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej dla wzrastającej liczby mieszkańców Gminy I. oraz podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terenie gminy, gdyż po stronie W. nie ma innej kontynuacji układu drogowego o standardzie odpowiadającym potrzebom gminy. Dogodne powiązanie z projektowanymi trasami, mającymi w przyszłości połączyć się z planowaną autostradą [...] umożliwi dalszy rozwój gminy, a mieszkańcom ułatwi normalne funkcjonowanie. Z uwagi na prognozowany do 2020 r. prawie dwukrotny wzrost obecnej liczby mieszkańców gminy I. ( co wynika z Ekspertyzy rozwoju demograficznego do roku 2020 Gminy I. dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego, opracowanej w 1999 r. przez Pracownię Urbanistyki, Infrastruktury i Ochrony Środowiska "[...]" sp. z o.o.), zapewnienie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej jest bardzo istotne. Rada wyjaśniła, że po wniesieniu zarzutu przez skarżącą Wójt Gminy I. podjął próbę uzgodnienia z wszystkimi zainteresowanymi właścicielami działek innego przebiegu drogi, uwzględniającego postulat C. R.. Propozycja korekty przebiegu drogi [...] nie spotkała się z akceptacją właścicieli czterech działek, którzy stwierdzili, że przesunięcie jej do strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 400 kV spowoduje trudności w zagospodarowaniu pozostałej części nieruchomości oraz utrudni dostęp do działek już zainwestowanych. Ponadto Rada Gminy podniosła, iż zawarta w projekcie planu propozycja przebiegu drogi [...], wykorzystuje teren, który według ustaleń planu z 1992 r. przeznaczony został pod układ drogowy i jest najmniej uciążliwa dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Rada zwróciła też uwagę na to, że C. R. jest współwłaścicielką działki oznaczonej nr ew. [...], co stwarza możliwość wspólnego zagospodarowania części działki nr [...] położonej między projektowaną południową linią rozgraniczającą drogi [...] a północną granicą działki nr [...]. Mając na uwadze wskazane okoliczności Rada Gminy I. odrzuciła zarzut wniesiony przez C. R.. Skargę na powyższą uchwałę wniosła C. R., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca zarzuciła: naruszenie procedury planistycznej, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 5 lit c i art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie jej interesu prawnego poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości korzystania z jej nieruchomości, naruszenie podstawowych zasad planistycznych w szczególności zasady ochrony interesu prawnego podmiotów dotkniętych ustaleniami planistycznymi i zasady ochrony zakresu prawa własności oraz naruszenie zakresu władztwa planistycznego gminy. Zdaniem skarżącej Rada Gminy nie sporządziła właściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż nie wyjaśniła w dostateczny sposób dlaczego nie uwzględniła propozycji skarżącej co do innego przebiegu drogi [...], w tym zawartej w piśmie z dnia 7 października 2003 r. Ponadto w uzasadnieniu nie wyjaśniono powodów dla których interes czterech właścicieli nieruchomości, którzy nie wyrazili zgody na proponowane przez skarżącą przesunięcie drogi [...] przeważył nad interesem właścicieli dwudziestu pozostałych nieruchomości, położonych na tym terenie. Skarżąca zakwestionowała także poszerzenie o 4 metry drogi [...], kosztem jej nieruchomości, podczas, gdy na działce nr [...] droga [...] została zlikwidowana. Ponadto skarżąca zarzuciła, że na sesji Rady nie rozpatrywano wniesionych zarzutów a jedynie ograniczono się do głosowania. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w skardze zostały rozszerzone zarzuty zgłoszone dnia 5 czerwca 2003 r. w związku z treścią uzasadnienia uchwały, która odnosiła się także do projektowanych dróg [...] i [...]. Rada Gminy I. wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Ponadto wyjaśniła, że nie doszło do naruszenia procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż skarżąca została prawidłowo powiadomiona o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu i możliwości wnoszenia zarzutów i protestów. Wniesiony przez skarżącą zarzut został rozpatrzony przez Wójta Gminy I. ,a wobec jego nieuwzględnienia przedstawiony Radzie Gminy. O sesji Rady, na której był rozpatrywany zarzut skarżąca została prawidłowo powiadomiona. Zdaniem Rady uzasadnienie uchwały spełnia warunki określone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Rada Gminy I. wyjaśniła, że Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. i M. została podjęta w dniu [...] października 1995 r. i od tej pory trwają prace planistyczne. Wobec licznych protestów mieszkańców wsi M. Rada starała się znaleźć rozwiązania akceptowane przez jak największą grupę zainteresowanych osób. Odnosząc się do postulatów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 7 października 2003 r., dotyczących: likwidacji drogi [...] na wysokości działek [...] i [...] z przeniesieniem prawa własności na skarżącą, przeniesienia drogi [...] poza linię 400 kV w kierunku północnym, co spowodowałoby powiększenie działki skarżącej o około 3000 m2 oraz likwidację lub przesunięcie drogi [...] poza teren działki skarżącej, stwierdziła, że ich przyjęcie spowodowałoby pozbawienie skarżącej jakiegokolwiek dojazdu do jej nieruchomości. Rada Gminy zwróciła też uwagę na to, że układ drogowy został zaprojektowany zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie to jest w sposób zapewniający możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych. W projekcie planu zastosowano minimalne parametry określone w §7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gmina, w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętych planem następuje, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w części pod projektowaną drogę [...]. Przechodząc do rozpatrywania skargi w pierwszym rzędzie należało ustosunkować się do kwestii "rozszerzenia" w niej zarzutu, wniesionego przez skarżącą, w dniu 6 czerwca 2003 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skorzystanie przez uprawniony podmiot z możliwości wniesienia zarzutu wytycza ramy postępowania w sprawie. Dotyczy to zarówno postępowania planistycznego jak i sądowego. Należy zwrócić uwagę, że zarówno wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak i rada gminy rozpatruje zarzuty wniesione do projektu planu, co należy rozumieć jako zakaz wykraczania poza ich przedmiot. Wymienione organy nie mogą działać z urzędu, natomiast mają obowiązek zajęcia stanowiska co do kwestionowanych w zarzucie ustaleń projektu planu. Postępowanie przed sądem administracyjnym jest wszczynane skargą na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, a więc także dotyczy ono tych kwestii, które były przedmiotem zarzutu. Określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym procedura planistyczna nakazuje ścisłe przestrzeganie czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 i następnych. Oznacza to, że zgłoszenie nowych zarzutów jest możliwe jedynie w terminie otwartym dla zgłoszenia tego środka prawnego. Ewentualne wnoszenie zastrzeżeń (zarzutów) po upływie terminu określonego w art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może wywołać skutku w postaci rozpatrzenia ich przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i radę gminy a w konsekwencji przez sąd. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącej Rada Gminy I. nie rozpatrzyła zarzutu dotyczącego przebiegu dróg [...] i [...], gdyż nie zostały one zgłoszone. Z treści pisma skarżącej z dnia 5 czerwca 2003 r., zatytułowanego "protest" w sposób jednoznaczny wynika, iż dotyczy ono projektowanej drogi [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy I. istotnie powołała ustalenia projektu planu dotyczące wszystkich dróg planowanych na działce [...], lecz miało to charakter informacyjny. Rada ani w treści uchwały, ani w jej motywach nie odniosła się do merytorycznych kwestii związanych z ich przebiegiem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga w zakresie, w jakim kwestionuje ustalenia projektu planu dotyczące dróg [...] i [...] nie pozostaje w związku z zaskarżoną uchwałą, co zwalniało Sąd z obowiązku ustosunkowania się do nich. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia procedury planistycznej, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c. Powołany przepis nakazuje zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu z jednoczesnym uzasadnieniem odmowy ich uwzględnienia. Analiza akt sprawy nie wskazuje na to, by skarżąca w terminie określonym w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym złożyła wnioski do planu. W związku z tym Wójt Gminy I. nie miał obowiązku zawiadomienia skarżącej o terminie wyłożenia planu w sposób, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż o sesji Rady w dniu 8 października 2003 r. skarżąca została powiadomiona w dniu 13 września 2003 r. Wójt dokonał także stosownych ogłoszeń. Chybiony jest stanowisko skarżącej co do nie rozpatrzenia zgłoszonego przez nią zarzutu na sesji Rady. Z przedstawionego protokołu z sesji Rady Gminy I. w dniu 8 października 2003 r. wynika jednoznacznie, że każdy zarzut, w tym zgłoszony przez skarżącą był omawiany, a następnie dyskutowany. Nie sposób w związku z tym zgodzić się ze skarżącą, iż Rada Gminy jedynie głosowała nad przyjęciem wcześniej przygotowanych uchwał bez wnikliwego rozpatrzenia ich istoty. W związku z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez nieuzasadnione ograniczenie jej możliwości korzystania z nieruchomości stwierdzić należy, iż z reguły ustalenia projektu planu naruszają interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu Rada Gminy I. ustalając przebieg projektowanej drogi [...] nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. Należy zwrócić uwagę, że Rada uzasadniając przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób szczegółowy wyjaśniła swój wybór. Trwająca wiele lat procedura uchwalania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. i związane z tym protesty mieszkańców dotyczące kolejnych proponowanych rozwiązań skłoniły Radę do poszukiwania takich rozwiązań, które będą aprobowane przez jak największą liczbę osób zainteresowanych. Przyjęcie koncepcji ograniczenia drogi [...] do minimalnych rozmiarów 18 metrów w liniach rozgraniczających, przebiegającej jak to wskazano na rysunku projektu planu uwzględnia stanowisko przeważającej części mieszkańców tego terenu. Jak wyjaśniła to Rada planowany przebieg drogi [...] na odcinku obejmującym nieruchomość skarżącej zakwestionowały tylko dwie osoby. Za uznaniem, że proponowane rozwiązanie jest najbardziej korzystne przemawia także to, że projektowana droga [...] stanowić będzie część układu komunikacyjnego łączącego między innymi W. z Gminami I. i B.. Wskazana okoliczność nakazuje też określone usytuowanie drogi z uwzględnieniem parametrów technicznych. Powiązanie poszczególnych odcinków drogi, która ma za zadanie zmniejszenie ruchu na jedynej istniejącej drodze będącej osią układu komunikacyjnego (ul. [...]) wymaga także opracowania takiego jej przebiegu, który będzie spełniał określone założenia. Za ujęciem w projekcie planu drogi [...] przemawia także przewidywany znaczny wzrost liczby mieszkańców Gminy I. co wymaga zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Przytoczone argumenty, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że projektując przebieg drogi [...] Rada Gminy I. nie nadużyła uprawnień przysługujących jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie przyjęte rozwiązanie jest wyrazem poszukiwania rozwiązania konfliktu między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej. Dodać należy, że Rada swe stanowisko uzasadniła w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony prawa własności podnieść należy, że ograniczenie tego prawa, które w wypadku skarżącej z pewnością będzie miało miejsce, nastąpiło, o czym była mowa wyżej, w ramach określonych w art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wyjaśnić należy, że podjęta przez Wójta Gminy I. próba rozwiązania konfliktu nie mieściła się w ramach obowiązujących przepisów kształtujących przebieg prac planistycznych. Wójt mógł, gdyby uzyskał zgodę wszystkich zainteresowanych przedstawić Radzie propozycję innego przebiegu drogi [...]. Skoro jednak nie doszło do porozumienia obowiązujące pozostały ustalenia zawarte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. W związku z tym zarzut skarżącej iż Rada dała pierwszeństwo właścicielom czterech działek, a nie pozostałych dwudziestu nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem zapominać, że ustalenia projektu planu zostały zakwestionowane tylko przez dwie osoby, z czego można wnosić, iż pozostali właściciele działek zaakceptowali propozycje przedstawione w projekcie planu. Należy jeszcze raz podkreślić, że inicjatywa Wójta była przejawem jego dobrej woli w dążeniu do uwzględnienia interesów wszystkich osób, jednak podjęta została poza zakresem czynności określonych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.