IV SA 4658/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Helena Bordiuk, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] padziernika 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. ([...]) Wójt Gminy [...] ustalił dla Gminy [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu przepustów pod drogami gminnymi o nr ewid. [...] i [...] oraz krytego odpływu wód roztopowych i opadowych przez działki o nr ewid. [...] i [...] do rzeki [...] we wsi S. Organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] w dniu [...] sierpnia 1990r. przez Radę Gminy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z 1990r.) działki o nr ewid [...] i [...] to drogi gminne, działka o nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę rolniczą-siedliska (symbol [...]), natomiast działka o nr ewid [...] częściowo położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę rolniczą- siedliska ([...]), a częściowo na terenie przeznaczonym pod zieleń nadrzeczną i łąki ([...]). Wobec powyższego planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Wskutek wniesionego odwołania przez S. O. -współwłaściciela działki o nr ewid. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2003 ([...]) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO podniosło, że stosownie do art. 67 ustawy z dnia 7.07.94r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1990r. utracił ważność z dniem 01.01.2003r. Następnie wskazało na nieprawidłowości we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegające na tym, że nie wiadomo jaka osoba taki wniosek w imieniu Gminy podpisała. Ostatnie zaś z uchybień podniesionych przez organ II instancji to nie doręczenie decyzji Wójta wszystkim stronom postępowania tj. W. O. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] reprezentowana przez wójta wniosła o uchylenie decyzji SKO podnosząc, iż Rada Gminy [...] uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania 11 wsi, w tym wsi S. Wobec powyższego zgodnie z art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan z 1990r. jest ważny przez okres 9 lat i utraci ważność z dniem 01.01.2004r. W kwestii natomiast nieprawidłowości we wniosku o wydanie decyzji skarżący stwierdził, że budowa przepustów pod drogami należy do zadań własnych gminy, zatem postępowanie zostało wszczęte z urzędu i w ogóle nie wymagało składania wniosku. Decyzja nie została doręczona W. O., gdyż ten nie żyje i nie miał zstępnych, grunt zaś jego jest obecnie w posiadaniu kuzyna S. O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie uznając zarzut skargi w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dodatkowo wskazało na nieprawidłowości w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji, polegające na tym, iż w istocie nie wiadomo, która z map załączonych do decyzji stanowi jej załącznik, a także, że żadna z tychże map nie ma wrysowanych granic inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne. Przede wszystkim ustalenia wymagało jaki podmiot złożył skargę. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie NSA, iż organ administracji powołany do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie może jednocześnie skutecznie występować jako strona w takiej sprawie. Uprawniona do takiej roli jest natomiast gmina, jeżeli dana sprawa dotyczy jej interesu prawnego (vide wyrok NSA z 21.08.1998r., Sygn. akt IV SA 1676/96). Badając treść skargi Sąd doszedł do przekonania, iż pomimo braku wyraźnego sprecyzowania Gminy P. jako osoby skarżącej, ten właśnie podmiot należy uznać za wnoszącego skargę. Wskazuje na to charakter argumentacji i powoływanie się na zadania gminy w zakresie utrzymania i budowy dróg, jak również działanie w interesie jej mieszkańców. Ponieważ stosownie do art. 7 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r.,nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a na nie powołuje się skarżący, skład orzekający doszedł do przekonania, że w istocie skargę wniosła Gmina P. reprezentowana przez wójta, nie zaś Wójt Gminy jako organ administracji. Interes prawny Gminy nie budzi wątpliwości, albowiem jest ona inwestorem, a także właścicielem dwóch działek, na których planowane jest przedsięwzięcie. Wobec powyższego Gmina P. jako strona mogła skutecznie kwestionować decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Niewątpliwie zaś zarzut, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1990r. obowiązywał w dacie wydawania decyzji organów obydwu instancji, należy uznać za w pełni zasadny. Stosownie do art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 07.07.1994r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) jeżeli rada gminy uchwali do 31 grudnia 2002r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przystąpi do sporządzenia planu albo jego zmiany, dotychczasowy plan zachowuje ważność w granicach objętych tą uchwałą, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 01.01.2004r. Bezspornym jest, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł stosownych rozważań w części obowiązywania planu z 1990r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast jako organ uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w granicach określonych w art. 138§2 kpa nie zadało sobie trudu ustalenia okoliczności ewentualnego przedłużenia obowiązującego planu z 1990r., lecz a priori przyjęło, iż plan ten utracił ważność z dniem 01.01.2003r., a zatem już nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. To istotne uchybienie należy uznać za naruszenie art. 138§2 kpa, jak również art. 7 i 77§1 kpa oraz 107§3 kpa. Jak bowiem wynika z przedłożonych do skargi dokumentów Rada Gminy P. podjęła [...].06.1999r. uchwałę nr [...] w przedmiocie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. oraz tego samego dnia uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru całej gminy, a w tym wsi O. Gdyby zatem SKO przeprowadziło w tym zakresie postępowanie, niewątpliwie nie znalazłoby się w uzasadnieniu decyzji tego organu stwierdzenie mijające się ze stanem faktycznym. W takiej zaś sytuacji uzasadnienie dotknięte jest takim uchybieniem, które mogłoby mieć znaczenie dla dalszego toku postępowania administracyjnego i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, a ponieważ w postępowaniu administracyjnym sentencja wraz z uzasadnieniem stanowią całość decyzji, nie jest możliwe uchylenie jedynie części uzasadnienia, która dotknięta jest wadą. Nie mniej jednak brak tego uchybienia nie miałby w konsekwencji znaczenia dla rozstrzygnięcia przez SKO, bowiem pozostałe naruszenia, których dopuścił się organ I instancji, a na które zwróciło uwagę SKO są trafne. Przede wszystkim zgodnie z art. 41 cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (vide wyrok NSA z 05.03.2001r. sygn. akt IV SA 24/99). Przepisy zatem nie przewidują wszczęcia postępowania z urzędu, co uczynił wójt. Inwestorem w tej konkretnej sytuacji była Gmina P. i wniosek powinien być przez nią złożony, co trafnie podniosło Kolegium. Gmina jako osoba prawna jest reprezentowana przez wójta, a zatem nie można odmówić trafności argumentacji organu II instancji, iż problem prawidłowości reprezentowania ma doniosłe znaczenie. Gmina bowiem jak każda osoba prawna może działać tylko poprzez uprawnione organy tj. wójta, burmistrza. Nie może budzić wątpliwości, czy osoba podpisująca wniosek może działać w imieniu Gminy. Zasadny jest także argument podniesiony przez SKO, iż w postępowaniu administracyjnym udział biorą osoby mające interes prawny. Takimi osobami są właściciele lub użytkownicy wieczyści, nie zaś osoby władające nieruchomościami. Okoliczność, iż właściciel działki W. O. zmarł i nie pozostawił zstępnych nie jest jednoznaczna z tym, że nie pozostawił spadkobierców. W polskim prawie każda osoba ma spadkobiercę, a w wypadku braku krewnych i małżonka, wchodzi jako spadkobierca ustawowy Skarb Państwa, a od 25.09.2003r. gmina ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy. W tej sytuacji w miejsce zmarłego W. O. na zasadzie dziedziczenia wszedł jego następca prawny jako właściciel działki i on winien być stroną postępowania. W tej sytuacji stanowisko Kolegium, iż należało uznać za stronę W. O. jest o tyle błędne, iż zapewne organ ten nie miał wiedzy odnośnie tej osoby. Nie mniej jednak zasada procesowa, iż uczestnikami postępowania winny być wszystkie osoby mające interes prawny, w tym spadkobiercy osoby zmarłej, musi być dochowana. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność nieprawidłowości załącznika do decyzji również zasługuje na uwzględnienie. Przy czym organ winien tę nieprawidłowość zawrzeć w uzasadnieniu swej decyzji, nie zaś dopiero w swoim stanowisku odnośnie skargi. Zgodnie z art. 42 ust.1 pkt.6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczony na mapie. Mapa ta zaś stanowi integralną część decyzji i powinna być oznakowana w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, iż stanowi ona załącznik do tej decyzji. Na mapie należy zaznaczyć granice terenu inwestycji. Znajdujące się w aktach dwie mapy w istocie nie zostały zarówno prawidłowo oznaczone jako załącznik (nadto winien być jeden załącznik graficzny lub kilka ponumerowanych odpowiednio), jak również nie naniesiono linii rozgraniczających. Okoliczność tę winno uwzględnić SKO rozpoznając ponownie odwołanie. Mając wszystkie okoliczności na uwadze, Sąd uznając, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145§1 pkt.1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.