IV SA 4668/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA B. Walentynowicz (spr.), Sędziowie NSA A. Żak, WSA I. Ostrowska, Protokolant A. Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. i K. małż. K. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...]. Decyzją tą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i H. K. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z zapleczem myjni samochodowej, stanowisko tankowania, wewnętrznego układu komunikacji i przyłączy do inwestycji planowanej na działkach [...] i [...], położonych w B. przy ul. P. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] wyżej opisanej z dnia [...] października 2001 r. z powodu braku przesłanek z art. 156 § 1 kpa a w szczególności przesłanki z art. 156 P 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa, co zarzucali skarżący małż. K. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko ocenne Wojewody [...]. Inwestorzy małż. K. spełnili wszystkie wymogi formalne do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Przedłożyli ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2000 r. wydaną przez Burmistrza [...], złożyli też projekt budowlany z potrzebnymi uzgodnieniami i opiniami oraz dokumentami, wykazali prawo do terenu na cele budowlane. Organ zaznaczył, że w postępowaniu nadzwyczajnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nadal przesądza o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i jest wiążące dla organu budowlanego, który nie może badać zgodności z prawem tej decyzji. Organ odwoławczy podzielił w pełni argumenty Wojewody [...] co do pozostałych zarzutów skarżących, a przede wszystkim, że decyzja nie narusza przepisów o ochronie środowiska, ponieważ zarówno na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , jak i na etapie pozwolenia na budowę wykonywane były oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zachowano ponadto wymagane procedury związane z ochroną środowiska. W skardze na powyższą decyzję małż. K. zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak zastosowania. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r. i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując swoje stanowisko z decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący ponowili wniosek o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych udzielonej małż. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z żądaniem skarżących, by Sąd administracyjny orzekł merytorycznie w przedmiotowej sprawie i stwierdził nieważność zakwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom K. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z zapleczem i infrastrukturą wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. "Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sądy administracyjne nie rozstrzygają sprawy co do istoty. Odnosząc się do zarzutów skargi, przede wszystkim trzeba podkreślić, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji taksatywnie wylicza art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa – co oznacza, iż niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Skarga przedmiotowa podnosi jeden zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak zastosowania tego przepisu. Rażące naruszenie prawa, o którym stanowi wskazany przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżący upatrują w fakcie, ze odmówiono im prawa strony i nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r. Stwierdzić należy, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym może stanowić zgodnie z art. 45 § 1 pkt 4 kpa przesłankę uzasadniającą wniosek o wznowienie postępowania. Równocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny, niedopuszczalne jest przyjęcie przesłanki wznowieniowej jako przesłanki do stwierdzenia nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jak i postępowanie o wznowienie postępowania to odrębne postępowania nadzwyczajne uregulowane odrębnymi przepisami prawa administracyjnego. Skarżący małż. K., jeśli bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej stacji paliw płynnych, winni zamiast domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], domagać się wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tej sytuacji nie można podzielić słuszności zarzutu skargi, że brak udziału skarżących w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.03.1988 r. (ONSA 1988 nr 1 poz. 45) jednoznacznie stwierdził, że "naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania określone art. 145 kpa nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 kpa". Wcześniej już to Sąd zaakcentował. Niezasadne są zarzuty skarżących kwestionujące ocenę organu o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów nieważnościowych. Słusznie organ podkreślił, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym nie rozpoznaje sprawy co do istoty, lecz wyłącznie bada czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ ten nie był uprawniony do kontrolowania czy ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji jest prawidłowa i zgodna z prawem, czy nie narusza prawa miejscowego, jakim jest Plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W dacie wydawania decyzji przez Starostę [...] o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw płynnych była wiążąca dla Starosty [...] i przesądzała o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego [...] (vide art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dn. 25.02.1999 r. nr 15, poz. 139; tekst jednolity ze zm.). Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w dacie kontroli przeprowadzonej przez organy nadzorcze tj. Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Funkcjonowała także w obrocie prawnym w dacie rozpatrywania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzut skargi, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadził kontroli co do zgodności decyzji kwestionowanej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego [...] jest chybiony w świetle powyższych rozważań. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż nawet w sytuacji, gdyby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji stacji paliw została wyeliminowana z obrotu prawnego, to zaistniałaby przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę stacji paliw w myśl art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Ta okoliczność także nie stanowiłaby przesłanki nieważnościowej wbrew sugestiom skargi. Bezprzedmiotowe dla sprawy są przeprowadzone analizy przez skarżących planu zagospodarowania przestrzennego [...] dotyczące obszaru realizacji inwestycji skoro ocenie nieważnościowej podlegała decyzja o pozwoleniu na budowę stacji paliw a nie decyzja o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Dla nadzorczej kontroli tej decyzji uprawnione może być tylko Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeszcze raz należy stanowczo stwierdzić, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, organ wydający pozwolenie na budowę tej inwestycji nie może zarzucić, ze jest ona sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. W podsumowaniu powyższych rozważań Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, której zarzuty mogą odnosić się do instytucji prawnej wznowienia postępowania. Uzasadnia to oddalenie skargi z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).