IV SA 4671/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. i M. D. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - M. i M. D., współwłaściciele działek oznaczonych w ewidencji grunt numerami [...] i [...] obręb M., wnieśli zarzut do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. Etap IV, kwestionując ustalenia projektu planu w zakresie przebiegu drogi [...] i usytuowania ronda, które będzie utrudniało wjazd i wyjazd z ich posesji, na której prowadzą działalność gospodarczą. Rada Gminy I. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. uwzględniła zarzut M. i M. D. "w zakresie likwidacji z rysunku projektu planu ronda", w pozostałym zakresie zarzut został odrzucony, dotyczący przebiegu projektowanej drogi [...] o szerokości w Liniach rozgraniczających 18 metrów. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy I. podniosła, co następuje. Projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. - Etap IV wyłożony do publicznego wglądu przewidywał w części dotyczącej działek nr [...] powstanie części skrzyżowania projektowanej drogi [...] z istniejącą ulicą [...], oznaczoną w projekcie planu symbolem [...] wraz z rondem o łącznej powierzchni około 350 m2 z działki stanowiącej współwłasność wnoszących zarzut oraz przeznaczenie pozostałego obszaru pod realizację zabudowy mieszkaniowo - usługowej według ustaleń szczegółowych zawartych w tekście planu dla symbolu planistycznego [...]. Projektowane parametry techniczne ronda, odpowiadające normom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), umożliwiają wykonanie bezpośredniego wjazdu z ronda na nieruchomość wnoszących zarzut. Jednakże w celu pełniejszego zabezpieczenia ich interesu, z uwzględnieniem prowadzonej działalności gospodarczej, projekt planu przewiduje zapewnienie dojazdu z nieruchomości poprzez "sięgacz" z projektowanej drogi oznaczonej symbolem planistycznym [...] przebiegający przez działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] obręb M., która pozostaje we władaniu Gminy I.. Rada Gminy I. z uwagi na liczne protesty, które wywołuje proponowane usytuowanie ronda zrezygnowała z określania na rysunku planu ronda, pozostawiając zastosowanie konkretnych rozwiązań skrzyżowania przyszłemu projektowi technicznemu drogi. Rada Gminy I. podkreśliła, iż projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. - Etap IV w powiązaniu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego sporządzanymi dla poszczególnych wsi, przewiduje nadrzędność, w stosunku do pozostałego układu komunikacyjnego, projektowanej drogi [...], która ma w przyszłości odciążyć ul. [...], stanowiącą obecnie jedyną oś układu drogowego gminy. Projektowana droga [...] ma swoją kontynuację w projekcie planu wsi M. - Etap II a następnie częściowo po gruntach Gminy S. posiada połączenie z I.. Zwiększenie przepustowości ul. [...] nie jest możliwe do zrealizowania z powodu stopnia zainwestowania na obszarze wsi M. . Projektowana droga [...] ma odciążyć ul. [...] oraz jej przedłużenie po stronie W. w postaci ul. [...]. Przebieg drogi [...] został skorelowany z projektowaną po stronie W. - Dzielnica [...] ulicą [...], zaliczoną do kategorii "[...]". Ulica [...] po stronie miasta jest drogą równoległą do ulicy [...], mającą ją w znacznym stopniu odciążyć. Rada Gminy I. podkreśliła, że połączenie ulicy [...] z projektowaną drogą [...] jest zgodne z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz z dotychczas obowiązującymi ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W.. W przyszłości planowane jest połączenie ul. [...] z Trasą [...] klasy "[...]" oraz Trasą [...]. Skorelowanie projektowanego układu drogowego jest jedynym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej dla wzrastającej liczby mieszkańców Gminy I. oraz podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terenie gminy, gdyż po stronie W. nie ma innej kontynuacji układu drogowego o standardzie odpowiadającym potrzebom gminy. Dogodne powiązanie z projektowanymi trasami, mającymi w przyszłości połączyć się z planowaną autostradą [...] umożliwi dalszy rozwój gminy, a mieszkańcom ułatwi normalne funkcjonowanie. Z uwagi na prognozowany do 2020 r. prawie dwukrotny wzrost obecnej liczby mieszkańców gminy I. ( co wynika z Ekspertyzy rozwoju demograficznego do roku 2020 Gminy I. dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego, opracowanej w 1999 r. przez Pracownię Urbanistyki, Infrastruktury i Ochrony Środowiska "E." sp. z o.o.), zapewnienie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej jest bardzo istotne. Ponadto Rada Gminy podniosła, iż według ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. tylko część nieruchomości położona około 75 metrów w kierunku północnym od północnej linii rozgraniczającej ul. [...] przeznaczona jest pod realizację zabudowy mieszkaniowej według symbolu planistycznego [...]. Dalej w kierunku północnym zarezerwowany jest pas terenu o szerokości około 32 metrów pod projektowaną drogę wojewódzką oznaczoną symbolem [...] oraz pas terenu bez możliwości zabudowy. Projekt planu wsi M. -Etap IV likwiduje przebieg drogi [...] w o szerokości 32 metrów, a więc zajmujący powierzchnię około 735 m2 z działki będącej współwłasnością wnoszących zarzut, w zamian za zajęcie powierzchni około 350 m2 niezbędnej do realizacji skrzyżowania projektowanej drogi z ul. [...]. Pozostały teren działek [...] i [...] w projekcie planu przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Rada Gminy I. podkreśliła, że przeznaczenie części działki nr [...], o powierzchni około 320 m2, pozostającej we władaniu gminy, przylegającej do projektowanego skrzyżowania, na potrzeby obsługi komunikacyjnej nieruchomości wnoszących zarzut rekompensuje straty gruntu przeznaczonego pod planowane skrzyżowanie. Rada wyjaśniła, że inne usytuowanie drogi [...] nie jest możliwe z uwagi na zainwestowanie terenu, które nastąpiło w zgodzie z ustaleniami dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze względu na przebieg linii elektroenergrtycznej 400 kV. Mając na uwadze wskazane okoliczności Rada Gminy I. odrzuciła zarzut wniesiony przez M. i M. D. w części dotyczącej przebiegu drogi [...] i jej skrzyżowania z ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli M. i M. D.. Skarżący podnieśli, że Rada Gminy nie odniosła się dość wnikliwie do argumentów zawartych w zarzucie. Zmiana w planie w postaci likwidacji ronda nie wyczerpuje problemu lokalizacji drogi, która rażąco narusza interes skarżących, poprzez uciążliwości związane z bliskością drogi, utrudnionym włączaniem się do ruchu, a co za tym idzie komplikacjami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Skarżący na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. zaproponowali, by droga [...] ze skrzyżowaniem przebiegała przez działki, które zostały zabudowane później. Rada Gminy I. wniosła o odrzucenie skargi, kwestionując jej dopuszczalność. Rada podniosła, że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy I. NR [...], która została podjęta na skutek rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez B. i P. F., a co za tym idzie nie narusza ona interesu prawnego skarżących. W wypadku uznania skargi za dopuszczalną Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Ponadto wyjaśniła, że projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. został sporządzony zgodnie z procedura przewidzianą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zostali powiadomieni o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów, o terminie sesji Rady, na której rozpatrywane były nieuwzględnione przez Wójta Gminy protesty i zarzuty. Rada rozpatrzyła indywidualnie zarzut skarżących, mimo, że zawarty był on w piśmie zbiorowym zatytułowanym "Protest". Uzasadnienie uchwały spełnia warunki określone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne szczegółowo odnoszące się do stanowiska skarżących. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. pełnomocnik Rady Gminy I. podniósł, że proponowany przebieg dróg [...] i [...] i ich skrzyżowania jest najbardziej korzystny także z tego powodu, że w znacznej części na ten cel przeznaczono grunty, do których gmina ma tytuł prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim Sąd zobowiązany był do zbadania, czy skarga jest dopuszczalna a to z uwagi na wniosek Rady Gminy I. o odrzucenie skargi. W związku z tym stwierdzić należy, że skarga z dnia 17 listopada 2003 r. wniesiona przez osiem osób oznaczona została jako skarga na Uchwałę Rady Gminy I. Nr [...]. Jednakże skarżący na wezwanie Sądu sprecyzowali skargę i w piśmie z dnia 26 lutego 2004 r. wnieśli o potraktowanie ich skargi jako dotyczącej uchwał Nr [...]. Mając na uwadze treść skargi Sąd uznał za dopuszczalne tego rodzaju modyfikowanie stanowiska skarżących. W tym stanie rzeczy skoro przedmiotem skargi M. i M. D. jest uchwała dotycząca wniesionego przez nich zarzutu to brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest ona niedopuszczalna. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi podnieść należy, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gmina, w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętych planem następuje, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w części pod projektowaną drogę [...]. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia procedury planistycznej, poprzez nie dość wnikliwe odniesienie się do zarzutów wniesionych do projektu planu. Należy zauważyć, że podjęcie kwestionowanej uchwały poprzedzone było sesją Rady, na której odbyła się dyskusja nad proponowanym stanowiskiem Rady a następnie podjęta została uchwała. Uzasadnienie uchwały Nr [...] sporządzono zgodnie z wymogami art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada wnikliwie i starannie przedstawiła swoje stanowisko, wskazując z jakich przyczyn postulaty skarżących nie mogą być uwzględnione. W związku z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez nieuzasadnione ograniczenie jej możliwości korzystania z nieruchomości stwierdzić należy, iż z reguły ustalenia projektu planu naruszają interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu Rada Gminy I. ustalając przebieg projektowanej drogi [...] wraz ze skrzyżowaniem z drogą [...] nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. Należy zwrócić uwagę, że Rada uzasadniając przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób szczegółowy wyjaśniła swój wybór. Ponadto Rada wyjaśniła w jaki sposób ustalenia projektu planu rekompensują przeznaczenie części nieruchomości skarżących na potrzeby projektowanej drogi [...] i skrzyżowania. Należy zwrócić uwagę, iż trwająca wiele lat procedura uchwalania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. i związane z tym protesty mieszkańców dotyczące kolejnych proponowanych rozwiązań skłoniły Radę do poszukiwania takich rozwiązań, które będą aprobowane przez jak największą liczbę osób zainteresowanych. Przyjęcie koncepcji ograniczenia drogi [...] do minimalnych rozmiarów 18 metrów w liniach rozgraniczających, przebiegającej jak to wskazano na rysunku projektu planu uwzględnia stanowisko przeważającej części mieszkańców tego terenu. Jak wyjaśniła to Rada proponowany przez skarżących przebieg drogi [...] na odcinku obejmującym nieruchomość skarżących, przez działki, które zostały zainwestowane później nie mógł być uwzględniony. Jak wyjaśniła Rada związane byłoby to z koniecznością rozbiórki obiektów, na budowę których właściciele uzyskali warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o ustalenia dotychczas obowiązującego planu. Zdaniem Sądu jeżeli istnieje możliwość takiego poprowadzenia drogi, która nie będzie w kolizji z istniejącym zainwestowaniem to takie rozwiązania powinny być preferowane niezależnie od tego kiedy powstała zgodna z prawem zabudowa. Za uznaniem, że proponowane rozwiązanie jest najbardziej korzystne przemawia także to, że projektowana droga [...], wykorzystując grunty do których Gmina I. ma tytuł prawny, stanowić będzie część układu komunikacyjnego łączącego między innymi W. z Gminami I. i S.. Wskazana okoliczność nakazuje też określone usytuowanie drogi z uwzględnieniem parametrów technicznych. Powiązanie poszczególnych odcinków drogi, która ma za zadanie zmniejszenie ruchu na jedynej, istniejącej drodze będącej osią układu komunikacyjnego (ul. [...]) wymaga także opracowania takiego jej przebiegu, który będzie spełniał określone założenia. Za ujęciem w projekcie planu drogi [...] przemawia także przewidywany znaczny wzrost liczby mieszkańców Gminy I. co wymaga zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Przytoczone argumenty, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że projektując przebieg drogi [...] i jej skrzyżowanie z drogą [...] Rada Gminy I. nie nadużyła uprawnień przysługujących jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie przyjęte rozwiązanie jest wyrazem poszukiwania rozwiązania konfliktu między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej. Odnosząc się do kwestii naruszenia zasady ochrony prawa własności podnieść należy, że ograniczenie tego prawa, które w wypadku skarżących z pewnością będzie miało miejsce, nastąpi, o czym była mowa wyżej, w ramach określonych w art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.