IV SA 4677/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Cysek (spr.), Sędzia NSA M. Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA T. Wykowski, Protokolant A. Wójcik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2004 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Rady Gminy I. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do przebiegu drogi [...] oraz likwidacji drogi [...]; II. oddala skargę w pozostałej części; III. orzeka, iż zaskarżona uchwała w części w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Rady Gminy I. na rzecz H. M. 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] października 2003 r. Rada Gminy I. odrzuciła zarzut H. M. zgłoszony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. [...], dotyczący przebiegu drogi KZ przez działkę nr [...] należącą do wnoszącego zarzut oraz wypłaty mu rekompensaty finansowej za powstały na jego nieruchomości układ drogowy. Jednocześnie we wskazanej uchwale Rada Gminy I. orzekła o likwidacji "projektowanej drogi [...] pod lasem". W uzasadnieniu omawianego aktu wyjaśniono, że projektowany układ drogowy zajmie 1450 m2 działki H. M.. Układ drogowy został skorelowany z siecią komunikacyjną Miasta W.. W trakcie trwania procedury planistycznej próbowano spełnić postulat H. M. umiejscowienia drogi [...] w całości w obrębie strefy ochronnej linii 400 KV. Na powyższe nie zgodzili się jednak właściciele działek nr [...],[...],[...] oraz [...] argumentując swoje stanowisko trudnościami w zagospodarowaniu ich nieruchomości oraz utrudnieniami w dostępie do działek już "zainwestowanych". W tej sytuacji uwzględnienie propozycji wnoszącego zarzut uznano za niemożliwe. Ponadto zwrócono uwagę w dotychczas obowiązującym planie, że przedmiotowa droga zajmowała 32 m w liniach rozgraniczających. Pierwotna wersja projektu planu zakładała również drogę o szerokości 32 m, którą zmniejszono od 25 metrów. Odnosząc się do żądania H. M. co do wypłaty rekompensaty Rada Gminy I. zauważyła, że kwestia ta nie może być rozstrzygana na etapie rozpatrywania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważyć bowiem należy, iż realizacja roszczeń wynikających w szczególności z art. 36 ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) może być aktualna dopiero od momentu opublikowania uchwalonego planu w lokalnym dzienniku urzędowym. Dodatkowo podkreślono, iż teren strefy ochronnej linii 400 KV przeznaczony został pod realizację zabudowy usługowej komercyjnej ( 26 UK).Co prawda realizacja każdej inwestycji na tym obszarze wymagać będzie indywidualnego rozpatrzenia przy współudziale zarządcy sieci energetycznej, nie można jednak zgodzić się z wnoszącym zarzut iż jest to "teren stracony". W złożonej skardze H. M. domagał się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały zarzucając jej: * wadliwe skoncentrowanie się w uzasadnieniu na przytoczeni*/ustaleń dotychczas obowiązującego planu i oparcie się w opracowaniu projektu planu na założeniach planistycznych z lat dziewięćdziesiątych "które z kolei przygotowywane były na podstawie zgłoszeń i kierunków z lat osiemdziesiątych, a co za tym idzie w zupełnie odmiennej rzeczywistości urbanistyczno - gospodarczej " * drastyczną ingerencję projektu planu w prawo własności skarżącego do działki nr [...] " bardzo znaczne wyłączenie tej nieruchomości z możliwości jej gospodarczego wykorzystania" (gesty układ drogowy i linia wysokiego napięcia), -dowolności ustaleń projektu planu " naruszającą prawo, w tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 24" poprzez brak wyjaśnienia jakie racje społeczne i ogólna konieczność przemawia za poszerzeniem drogi [...] i jej zamknięcia w środku zamieszkałego osiedla ( kończy się ona na posesji skarżącego) i niejasność w zakresie wyłączenia możliwości maksymalnego przesunięcia drogi w kierunku pasa ochronnego linii 400 KV postulowanego od początku przez skarżącego. Argument o zagospodarowaniu niektórych działek jest gołosłowny i bezzasadny, skoro w dotychczas obowiązującym planie proponowano szerszą drogę. Ponadto ostatecznie 4 osoby sprzeciwiające się przesunięciu drogi, opowiedziały się za zmianą. Możliwość dokonania takiej zmiany potwierdził obecny na sesji Rady Gminy I. " projektant planu". Zaprezentowana na tej sesji postawa Wójta Gminy I. uniemożliwiła jednak doprowadzenie sprawy w pożądanym kierunku. Wobec braku przesunięcia drogi [...] skarżący utracił realną możliwość zagospodarowania terenu strefy ochronnej linii 400 KV Ponadto nie będzie on mógł zabudować placu od strony drogi [...]. W ocenie skarżącego dowolna i arbitralna ingerencją ustaleń projektu planu w jego uprawnienie jest sprzeczna z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Takiej postawy nie uzasadnia powoływanie się na władztwo planistyczne gminy. Odpowiadając na skargę Rada Gminy I. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację i akcentując zwłaszcza zwężenie w wyniku "kompromisu" linii rozgraniczających drogi [...] z 32 do 18 metrów, ciągłość procesu planowania przestrzennego, brak podstaw do przyjęcia, iż układ drogowy drastycznie ingeruje w prawo własności skarżącego, zmianę przeznaczenia jego działki z rolnej na dopuszczającą zabudowę usługową, niezbędność powstania układu drogowego na przedmiotowym obszarze i potrzebę zapewnienia temu układowi parametrów wynikających z przepisów prawa, brak zgody 4 właścicieli sąsiedniej nieruchomości na przesunięcie drogi, fakt iż projektowana droga [...] jest jedynym dojazdem do działki skarżącego. Rada Gminy I. podkreśla też, iż nie nadużyła władztwa planistycznego w sytuacji gdy z całej działki skarżącego pod projektowany układ drogowy zajęto 1450 m2 a 1100 m2 na ten cel przeznaczał już dotychczas obowiązujący plan, pozostałą zaś część działki przeznaczona dotąd do wykorzystania rolniczego. Niezasadne jest też sugerowanie , że sesja Rady Gminy I. służyła jedynie odrzuceniu zarzutów wobec arbitralnej postawy Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Przede wszystkim podnieść należy, iż z istoty uchwały Rady Gminy podjętej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz. U. 1999 r Nr 15, poz 139 ze zm), zwaną dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż winna ona zawierać wyłącznie rozstrzygnięcia co do treści zarzutu podmiotu, którego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone poprzez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonbtfijdo publicznego wglądu. Rolą omawianej uchwały jest ustosunkowanie się Rady Gminy do sformułowanych przez wnoszącego 7&x7y\\. zastrzeżeń i wniosków w tym zakresie, nie zaś przesądzenie o kwestiach, które nie zostały podniesione w zarzucie, czy też dokonywanie korekt projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu bez związku z treścią wniesionego na piśmie i zachowaniem obowiązującego terminu zarzutu. Podkreślić wypada, że wspomniana uchwała dotyczyć może jedynie zastrzeżeń i wniosków ujętych w zarzucie, jako sformalizowanym środku kwestionowania ustaleń projektu planu, a nie jakichkolwiek zastrzeżeń i wniosków zgłaszanych w toku trwania procedury planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że omawiany w niniejszej sprawie zarzut H. M. dotyczy tylko dwóch zagadnień tj. przebiegu drogi [...] na działce skarżącego nr [...]. * rekompensaty zażądanej przez skarżącego z tytułu przebiegu pozostałych dróg przez tę działkę ( na ich umiejscowienie na swej działce skarżący wyraził wprost zgodę). Za całkowite nieporozumienie uznać więc należy orzeczenie w przedmiotowej uchwale, o "likwidacji drogi [...] ".Wniosków w tym zakresie było w rozpatrywanym przez Radę Gminy zarzucie ( akcentuje to także skarga złożona do sądu administracyjnego) i z tej racji zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przekroczyła wyznaczone przez prawo ramy (granice wniesionego zarzutu). Granice wniesionego zarzutu wyznaczają bowiem zakres rozstrzygnięcia uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 24 ust. 3 powołanej ustawy. Przedmiotowa uchwała zapadła także z naruszeniem art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżącego co do przebiegu drogi [...]. Wymieniony przepis wymaga, aby uchwała Rady Gminy zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Na bezwzględny obowiązek sporządzenia wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny. Co prawda bowiem ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy ( art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtować mogą sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ( art. 33 powołanego aktu prawnego ), jedynie jednak w świetle uzasadnienia podjętej uchwały rozważać można, czy stanowisko zajęte przez Radę Gminy było optymalne wobec sprzecznych zazwyczaj - w toku kształtowania ustaleń projektu planu interesów różnych podmiotów i relacji między interesem indywidualnym a ogólnospołecznym, nie zaś dowolne i arbitralne. Uzasadnienie uchwały przekonywać winno, że przyjęte w projekcie planu rozwiązanie jest konieczne i nie wprowadza ingerencji w prawo własności ponad bezwzględną potrzebę. Przy wielu natomiast wariantach rozwiązań wykazywać zaś musi, iż zaproponowane w projekcie planu jest najlepsze. Sąd administracyjny nie sprawuje kontroli pod względem celowości, słuszności, a jedynie legalności aktu administracyjnego. Legalność uchwały o odrzuceniu zarzutu może być oceniana w świetle spełnienia obowiązku prawidłowego uzasadnienia - odpowiadającego wymogom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały w zakresie odrzucenia zarzutu skarżącego co do przebiegu drogi [...] nie spełnia tych wymogów. Skarżący w swoim wystąpieniu domaga się przybliżenia drogi [...] do linii 400 KV ( umiejscowienia drogi w strefie ochronnej linii energetycznej). Wiadomo też, że przesunięcie drogi [...] w kierunku północnym (tj. w kierunku linii 400 KW) proponował Wójt Gminy I. w toku trwania procesu planistycznego. Przyjąć zatem należy, iż także rozwiązanie oceniane było jako co do zasady możliwe ( a nie wykluczone jak, to wywodzi dalsza część uzasadnienia zaskarżonej uchwały).Odstąpienie od niego uzasadnione zostało sprzeciwem właścicieli niektórych działek. Zdaniem Sądu powoływanie jako argumentu w wyborze rozwiązania planistycznego zgody lub braku zgody określonego podmiotu nie jest wystarczające. Wybór określonego rozwiązania przy sprzecznych racjach różnych podmiotów poprzedzony winien być szczegółową analizą stanu faktycznego na danym terenie. Postulatu tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Zważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały poza odwołaniem się do sprzeciwu właścicieli działek Nr [...][...] , [...],[...] i [...]podaje ogólnikową argumentację przedstawioną przez te osoby, bez jakiejkolwiek oceny tej argumentacji przez Radę Gminy i choćby próby dokonania analizy uwarunkowań terenowych. Na marginesie dodać też wypada, iż protokół sesji Rady Gminy I., na której rozpatrywano przedmiotowy zarzut świadczy, iż nawet zagadnienie aktualnego stanowiska osób nie zgadzających się uprzednio na przesunięcie drogi [...] w kierunku proponowanym przez skarżącego nie zostało wyjaśnione w ostateczny sposób. Rację ma też skarżący, iż decydującym argumentem w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu planu nie mogło być powoływanie się na ustalenia dotychczas obowiązującego planu. Skarga podlega natomiast oddaleniu w odniesieniu do części uchwały o odrzuceniu zarzutu dotyczącej wypłaty rekompensaty z tytułu przebiegu układu drogowego na działce nr [...]. Podzielić bowiem należy pogląd zaprezentowany w zaskarżonej uchwale iż wszelkie roszczenia tego typu mogą być rozważone dopiero od chwili wejścia w życie planu w kształcie zaproponowanym w projekcie, do którego zgaszono v/ zarzut. Nie zasługuje też na uwzględnienie zastrzeżenie skargi dotyczące przebiegu drogi [...]. Wywody skarżącego w tym względzie przekraczają granice wniesionego w postępowaniu planistycznym zarzutu i kwestii tej nie dotyczyła w ogóle zaskarżona uchwała. Skarżący akceptował przecież - jak wynika z treści wniesionego przez niego zarzutu - układ drogowy (poza przebiegiem drogi [...]) na jego działce. Stąd zgłoszone obecnie w postępowaniu sądowym uwagi skarżącego nie mogą mieć znaczenia przy podważaniu przez niego zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. art. 147, 151, 152, 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153, poz. 1271 ze zm.)