IV SA 4679/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej U. C. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, na wniosek S. J., ustalił lokalizację inwestycji, na okres 3-ch lat, pod nazwą tymczasowy obiekt kontenerowy z przeznaczeniem pod gabinet stomatologiczny na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w G.. Decyzja traci swą ważność, jeżeli inwestor nie uzyska prawa do gruntu lub je utraci albo w terminie nie dłuższym niż 3 lata od daty wydania tej decyzji nie wystąpi o pozwolenie na budowę. Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] maja 1994 r. ([...]), wydaną na wniosek U. i W. małż. C., na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego z 1974 r., udzielił pozwolenia na ustawienie tymczasowego pawilonu na okres do maja 1997 r., na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. Po upływie tego okresu zgodnie z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego pawilony należy rozebrać bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zamiennej. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1995 r. ([...]), wydaną na wniosek U. i W. C., pozwolono na rozbudowę gabinetu stomatologicznego zaznaczając, że jest to lokalizacja tymczasowa do dnia 31.07.1998 r., po tym terminie należy obiekt usunąć bez prawa odszkodowania i lokalizacji zamiennej. Aktem notarialnym z dnia [...].03.1997 r. S. J. i J. J. darowali swojej córce U. C. działkę nr ew. [...] o pow. 10 arów 30 m kwadratowych, zabudowaną budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym, garażem, pomieszczeniem na węgiel i stajenką. Pismem z dnia 5.05.1997 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji, na wniosek U. C., przedłużył lokalizację tymczasową kontenerów do dnia 1.05.2000 r. Następnie Zarząd Miejski w G., na wniosek U. C., pismem z dnia 19.05.2000 r. wyraził zgodę na przedłużenie lokalizacji tymczasowych kontenerów – do maja 2003 r. W dniu 20.06.2002 r. W. C. wystąpił do Starostwa Powiatowego w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu – prywatnego gabinetu dentystycznego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w G.. W dniu [...].07.2002 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której U. C. była przeciwna wydaniu pozwolenia na użytkowanie, na wniosek W. C.. Uważała bowiem, że taka decyzja powinna być wydana na nią w związku z wcześniejszym aktem darowizny, którym stała się właścicielką przedmiotowej nieruchomości. W akcie notarialnym, nie wpisano stojących kontenerów – gabinetu stomatologicznego. Jak wynika też z protokołu rozprawy administracyjnej, przed Sądem Rejonowym w G. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności majątkowej pomiędzy małżonkami C. Starosta G. po rozpatrzeniu wniosku W. C., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 1, art. 58 i art. 59 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., udzielił W. C. "pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu – Prywatnego Gabinetu Dentystycznego (-), zlokalizowanego w G. ul. [...], dz. nr ewid. [...]". W uzasadnieniu decyzji między innymi wskazano, że upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu, a jego lokalizacja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś stan techniczny pozwala na jego dalsze użytkowanie. Zaś dla zastosowania art. 49 Prawa budowlanego, nie jest wymagane badanie, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestia ta ma istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku zdaniem organu, wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. U. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu na jej rzecz. Wniosek W. C. w tej sprawie powinien być oddalony, gdyż nie posiada on legitymacji do występowania z takim wnioskiem – nie jest właścicielem. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przedmiotowy obiekt został ustawiony jako tymczasowy, na podstawie decyzji administracyjnych, które wygasły gdyż inwestorzy nie wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z tym, obiekt jest traktowany jako samowola budowlana i ma tu zastosowanie przepis art. 49 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie, ma jedynie za zadanie zbadanie, czy obiekt został wzniesiony na terenie przeznaczonym na cele budowlane zgodnie z warunkami technicznymi i czy nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia. Na powyższą decyzję U. C. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie lub unieważnienie zaskarżonej decyzji i o nakazanie wydania zezwolenia na użytkowanie obiektu na rzecz właścicielki – U. C.. Zdaniem skarżącej, powołane przepisy w decyzji pierwszej instancji, pozwalają tylko właścicielowi budynku na złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a takim nie jest W. C., o czym świadczą zapisy w księdze wieczystej i w akcie notarialnym – akcie darowizny. Skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu nie mającego w sprawie przymiotu strony, jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). W tym przypadku, zdaniem skarżącej, doszło także do rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Bezspornym jest, że obiekt kontenerowy wykorzystywany jako gabinet stomatologiczny powstał w oparciu o decyzje administracyjne wymienione na wstępie z dnia [...] maja 1994 r., [...] maja 1994 r. i [...] lipca 1995 r., które określiły charakter tego obiektu jako tymczasowy, jednocześnie wskazując okres jego istnienia, po którym obiekt miał być rozebrany bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zamiennej. W decyzjach tych rozstrzygnięto więc jednocześnie dwie kwestie: prawo do budowy obiektu i nakaz jego rozbiórki po wyznaczonym terminie. Powyższe postanowienia przesądzają o tym, że obiekt ten nie może być traktowany jako samowola budowlana, do której może mieć zastosowanie przepis art. 49 Prawa budowlanego. O samowoli budowlanej bowiem można mówić wtedy, kiedy obiekt budowlany powstaje lub już powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co wynika z brzmienia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (podobnie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). W tym przypadku mamy do czynienia z obiektem budowlanym, który został wzniesiony zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie wymaganych pozwoleń, jednak z czasem, po upływie określonego terminu, utracił podstawę prawną istnienia i ciąży na nim nakaz rozbiórki, co wynika wprost z decyzji administracyjnych w oparciu o które został zbudowany. W praktyce jest to stan prawny podobny do tego, kiedy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie ostatecznie orzeczony nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i nie można już wówczas stosować przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego, wynika z samej decyzji pozwalającej na budowę tego obiektu, po upływie okresu, na jaki zostało wydane pozwolenie na budowę. W takim przypadku organy nadzoru budowlanego, nie wydają odrębnej decyzji o nakazie rozbiórki, ale powinny niezwłocznie wszcząć postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania rozbiórki obiektu, co wynika wprost z treści pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego. Przedłużenie okresu istnienia tymczasowego obiektu budowlanego w tym przypadku mogło nastąpić, poprzez zmianę lub uchylenie decyzji pozwalających na lokalizację, budowę i rozbudowę tego obiektu w trybie art. 155 kpa. Bezspornym a tym samym prawnie nieskutecznym, było dwukrotne przedłużenie lokalizacji tymczasowej przedmiotowych kontenerów – pismami z dnia 5.05.1997 r. i z dnia 19.05.2000r. Nie można postanowień decyzji administracyjnej zmieniać pismami urzędników, bez wskazania podstawy prawnej i jakiegokolwiek uzasadnienia, gdyż ma to znamiona działania określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zastosowanie przepisu art. 155 kpa jest jednak możliwe, tylko do czasu, kiedy nie upłynie termin, który został określony w decyzji w stosunku, do której ma mieć zastosowanie ten przepis. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie odwołuje się do brzmienia art. 48 i może mieć zastosowanie tylko w okolicznościach tam określonych, które nie miały miejsca w tym przypadku. Jasno wynika to z decyzji pierwszej instancji, w osnowie, której mówi się o "samowolnie" wybudowanym obiekcie a uzasadnienie tej decyzji rozpoczyna się od wymieniania decyzji na podstawie których obiekt ten powstał, jest to oczywista sprzeczność wewnętrzna tego aktu. Nie można zgodzić się z poglądem, jaki został przedstawiony w zaskarżonej decyzji, że tymczasowy obiekt budowlany po upływie okresu, na jaki zostało wydane pozwolenie na budowę, staje się samowolą budowlaną, do której ma zastosowanie przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż taka interpretacja przepisu stanowi obejście prawa i jest niezgodna z ratio legis tego przepisu. Ponadto należy zwrócić uwagę na dwie różne kwestie, które w tej sprawie nie zostały należycie zauważone. Czym innym jest okres ważności decyzji administracyjnej, a czym innym okres na jaki wydano pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego. Wyeksponowanie tego drugiego terminu, nie powoduje automatycznie utraty ważności, czy wygaśnięcia samej decyzji, gdyż ta jako taka (decyzja ostateczna) jest bezterminowa i pozostaje w obrocie prawnym zgodnie z zasadą określoną w art. 16 § 1 kpa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszej instancji utrzymana nią w mocy, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolując zaskarżony akt, Sąd nie jest wiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, powołanej na wstępie.