IV SA 469/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "P.- w R. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Główny Inspektor Sanitarny w wyniku rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia [...] "P." w R. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] października 2002 r. uzgadniającego bez uwag "wskazania lokalizacyjne" dla inwestycji w postaci Stacji Bazowej TK sieci [...] nr [...] w Z. na działce nr [...] - - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że przedmiotowy obiekt to typowa stacja bazowa lokalizowana na wolnostojących wieżach. W bezpośrednim jej sąsiedztwie znajdują się wyłącznie tereny leśne oraz " nieco dalej" (przy drodze do S. K.) niskie budynki mieszkaniowe (jednorodzinne) gospodarcze i usługowe o wysokościach od 4 do 6,5 m. Najbliższa zabudowa mieszkalna jest w odległości ok. 100 m od miejsca usytuowania anten nadawczych stacji. Anteny usytuowane są na wysokościach od 46,3 m. do 50 m. Pole elektromagnetyczne o wartości przekraczającej dopuszczalne normy 0,1 W/m- wystąpi jedynie w miejscach niedostępnych dla ludzi (na wysokości - 45,3 m i odległości od anten - 44,7 m). Po uruchomieniu stacji i w razie zmiany warunków jej pracy dokonane zostaną pomiary kontrolne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, iż nie precyzowało ono w związku z zaskarżeniem jakiego aktu do Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie miałoby być zawieszone. Natomiast co do zastrzeżeń odnośnie bliskiego sąsiedztwa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej, to ze zgłoszonej uwagi wynika "zbyt mało informacji", aby "można było zająć inne stanowisko". W złożonej skardze Stowarzyszenie [...] "P." domagało się unieważnienia zaskarżonego postanowienia. Według strony skarżącej rozstrzygnięcie w sprawie podjęto zbyt pochopnie i nie wzięto pod uwagę następujących kwestii: 1) zgłoszonych uwag (także "sanitarnohigienicznych") do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pismo z dnia [...] sierpnia 2002 r. i [...] sierpnia 2002 r.) 2) konieczności ujęcia w raporcie innych źródeł promieniowania (P. [...]) Brak właściwego "doinformowania" organu nie może być zaś podstawą podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia postanowień organów obu instancji, aczkolwiek podnieść należy, iż dokonując kontroli tych rozstrzygnięć Sąd nie ograniczył się do wzięcia pod uwagę zarzutów zgłoszonych przez skarżących. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kognicji Sądu nie przekroczy zatem podniesienie z urzędu, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało zaopatrzone niedopuszczalną wzmianką - uzależniającą jego ważność od dołączenia "mapy syt.-wys., na której znajduje się klauzula stwierdzająca zaopiniowanie ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.". Główny Inspektor Sanitarny bezkrytycznie zaś zaakceptował takie stanowisko utrzymując w całości zaskarżone postanowienie w mocy. Stabilność rozstrzygnięcia administracyjnego - gwarantowana zasadą ogólną procedury administracyjnej, sformułowaną w art. 16 § 1 kpa wymaga, aby jakakolwiek zmiana uchylenie, stwierdzenie nieważności, czy też wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem było możliwe jedynie w przypadkach "przewidzianych w Kodeksie". Tymczasem w niniejszej sprawie utrzymanie w mocy przez organ II instancji postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sprawiło wprawdzie ostateczności rozstrzygnięcia uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej stacji, ale jednocześnie byt tego rozstrzygnięcia (jego "ważność") powiązano ze ziszczeniem się wskazanego już warunku, co nie znajduje podstawy prawnej. Organy administracji publicznej muszą natomiast działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 6 kpa). Sprawą odrębną jest zresztą enigmatyczny i niejasny sposób sformułowania podanego warunku. Sugerować może ono np., że rozstrzygający organ oczekiwane od niego uzgodnienie chciał dokonywać etapowo ("na raty") nie dysponując jeszcze w momencie orzekania koniecznymi materiałami (tzn. mapą sytuacyjną, wysokościową). Uzgodnienie zaś decyzji (lub jego odmowa) przez organ współdziałający musi zaś nastąpić jednym aktem i nie możliwe jest jego "dzielenie". Oczywiste jest też, iż wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie można uznać za dopuszczalne jedynie po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie (art. 7 kpa). Tego zaś w przypadku akceptacji omawianej wzmianki nie możnaby przyjąć. Rację mają też skarżący podnosząc, iż brak właściwego i pełnego zgromadzenia informacji niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia nie mógł być podstawą orzekania w sprawie. Organ II instancji w istocie bowiem uchylił się od obowiązku - ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia (tzn. nie zajął się kwestią sąsiedztwa na konkretnym terenie innej stacji telefonii komórkowej). Poprzestanie bowiem tylko na wyjaśnieniu, iż zarzut ten zawiera "zbyt mało informacji" narusza zarówno art. 7, jak i art. 8 kpa. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 200 powołanej już ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy dodać, iż postanowienie organów obu instancji wśród powoływanych przepisów nie wskazały jednak podstawy prawnej dokonywania uzgodnień konkluzji decyzji.