IV SA 4702/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki zjazdu skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., zobowiązał B. i J.G. do wykonania rozbiórki zjazdu z ul. W. w M., będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] N. – D., na działkę nr [...] obręb [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozbiórkę należało wykonać od krawędzi nawierzchni bitumicznej w/w ulicy do jej linii rozgraniczającej, która przebiega w odległości 7,5m od osi jezdni ul. W. Organ administracyjny ustalił, iż przedmiotowy zjazd został wybudowany w 1999 r. przez inwestorów B. i J. G., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 Prawa budowlanego, droga jest budową, a zjazd jest częścią obiektu budowlanego. Brak pozwolenia na budowę musiał skutkować wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i J. G., uznając iż nakaz rozbiórki jest dla nich krzywdzący i narusza prawo. Przedmiotowy zjazd został uzgodniony z zarządcą drogi. W oparciu o te uzgodnienia opracowano projekt budowlany pawilonu handlowego sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem. Zespół [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] uzgodnił lokalizację obiektu w tym wjazdu z ulicy W. Dla potrzeb inwestycji w 1998 r. opracowany został szczegółowy projekt wjazdu i wyjazdu na działkę nr [...] – dostarczony do przedstawiciela zarządcy drogi. Pozwolenie na budowę obiektu oraz projekt obejmowały zarówno wjazd jak i wyjazd z działki nr [...]. Wjazd został wykonany w 1998 r. z uwagi na konieczność wykonania pilnych prac przygotowawczych. Ponadto odwołujący uznają, iż organ w decyzji jest niekonsekwentny, gdyż twierdzi, że zjazd jest częścią obiektu budowlanego, a równocześnie oddziela go w sposób skuteczny od budowy samego pawilonu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż roboty budowlane polegające na budowie zjazdu w obszarze pasa drogowego istniejącej drogi publicznej, są tożsame z przebudową drogi publicznej i wymagają pozwolenia na budowę. Z treści decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego sprzedaży opon, a także projektu budowlanego (opisu technicznego i części rysunkowej) wynika bezspornie, że zjazd z ulicy W. nie był przedmiotem ani zatwierdzonego projektu budowlanego, ani udzielonego pozwolenia na budowę. Na rysunku projektu zagospodarowania działki nie wyrysowano zjazdu. Pozwolenie na użytkowanie – decyzja z dnia [...] maja 2000 r., nie dotyczy zjazdu z drogi wojewódzkiej, a powołane uzgodnienia z zarządcą drogi [...] – nie zastępują wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę na te decyzje wnieśli B. i J. G. Zarzucili oni decyzji – niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego poprzez obciążenie skarżących skutkami oczywistej omyłki urzędniczej oraz pominięcie bezspornej okoliczności, iż skarżący nie mają innych możliwości wjazdu na własna działkę oraz że wjazd nie powinien być odłączony od budowy pawilonu handlowego. Skarżący przez cały czas realizacji inwestycji, działali w dobrej wierze, a także w zaufaniu do organów administracyjnych wydających pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu. Ponadto w skardze podniesione zostały argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji (objęcie wjazdu pozwoleniem na budowę, uwzględnienie zjazdu również w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie Sad administracyjny nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), który zobowiązuje organ administracyjny do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepisy art. 3 pkt 1b i pkt 3 ustawy zaliczają drogi do obiektów budowlanych. Zjazd lub wyjazd na drogę stanowi więc część obiektu budowlanego, jakim jest sama droga. Budowa takiego zjazdu, jak i innych obiektów budowlanych lub ich części, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie art. 29 Prawa budowlanego zawiera wykaz obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z tego obowiązku. Budowa drogi lub jej części – zjazdu nie jest objęte przepisem art. 29. W stosunku do budowy dróg krajowych i wojewódzkich – art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., określa odmiennie właściwości organów architektoniczno-budowlanych uprawnionych do wydawania pozwoleń na budowę – wyznaczając wojewodę jako organ I instancji, orzekający w takich sprawach. Wybudowany przez skarżącego zjazd dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...] N. – D. Decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu, jako części drogi wojewódzkiej, winien więc wydać właściwy miejscowo wojewoda. Skarżący tak w odwołaniu, jak i w skardze podniósł, iż wybudowany zjazd objęty został tak decyzją pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z dnia [...] lutego 1999 r., jak i pozwoleniem na jego użytkowanie wydanym w dniu [...] maja 2000 r. Ponadto zjazd został uzgodniony z zarządcą drogi i w oparciu o te uzgodnienia opracowany został projekt budowy pawilonu handlowego sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem. Uzgodnienia lokalizacji zjazdu objęte były również pracami Zespołu [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Podzielić należy pogląd organów administracyjnych, iż decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. nie obejmuje budowy zjazdu na drogę krajową. Nie zawiera tego sama sentencja decyzji, która obejmuje wyłącznie budowę pawilonu handlowego sprzedaży opon wraz z serwisem wymiany opon, urządzeniami budowlanymi (parkingiem, przyłączami i wewnętrznymi instalacjami wodociągowymi, kanalizacyjnymi, elektrycznymi, jak i projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji. W aktach sprawy znajduje się co prawda projekt wjazdu i wyjazdu sporządzony przez mgr inż. J. C., jednakże nie stanowił on części zatwierdzonego projektu budowlanego na budowę pawilonu handlowego sprzedaży opon wraz z serwisem wymiany opon a projektant J. C. nie był również współautorem opracowanego projektu budowlanego. Projekt wjazdu stanowił zał. Nr [...] do odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji i był prawdopodobnie przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi. Skoro zaś zjazd nie był objęty pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego, pozwolenie na użytkowanie stwierdzające jedynie zgodność wykonanego obiektu z projektem budowlanym, nie może również obejmować obiektu wykonanego poza zakresem pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż pozwolenie na budowę pawilonu handlowego prawidłowo nie mogło zawierać zjazdu z drogi krajowej, którego budowa wymagała decyzji wyższego organu – wojewody. Skoro zaś brak było pozwolenia na budowę zjazd stanowi samowolę budowlana i orzeczenie rozbiórki jest prawidłowe. Pozwolenia na budowę nie mogą bowiem zastąpić uzgodnienia z zarządcą drogi. W wyroku z dnia 4.02.1998 r. sygn. akt II SA 1414/97 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zgoda zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej do zabudowań "o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (D. U. 14, poz. 60 ze zm.) jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego. Nie zastępuje natomiast orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej ani pozwolenia na budowę zjazdu wymaganego przepisami prawa budowlanego". Na marginesie należy dodać, iż skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, iż zjazd został wybudowany w 1998 r. z uwagi na konieczność wykonania pilnych prac przygotowawczych, a wiec również przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego. Skoro zaś inwestor, sprzecznie z art. 28 Prawa budowlanego, wybudował zjazd, gdy nie dysponował jeszcze pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego, to nawet gdyby budowa zjazdu objęta była tym pozwoleniem, wykonane wcześniej prace jako samowola budowlana podlegałyby rozbiórce z mocy art. 48 ustawy. W przypadku spełnienia przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Organ też nie może w takim przypadku uwzględnić okoliczności, iż obiekt ze względów celowościowych winien istnieć albo że stanowi on jedyny wjazd na posesję inwestora. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), skargę jako niezasadną, oddalił.