IV SA 4703/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska (spr.), As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., działając w oparciu o art. 158 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego C. z dnia [...] lutego 2000 r., nakazującej A. W. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu zlokalizowanego przy ul. [...] w C. do dnia 30 kwietnia 2000 r., po uprzednim wykonaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, protokołów badań i sprawdzeń oraz uzyskaniu opinii Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej inspekcji Pracy. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja została wydana w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 z późn. z m.). Zebrane dokumenty wskazują, iż A. W. przejął po ojcu zakład kamieniarski, wybudowany bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przed 1995 r. Lokalizacja przedmiotowego zakładu nie koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyklucza to zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadami w zakresie naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez określenie terminu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy termin ten winien odnosić się do wykonania nakazanych decyzją czynności, oraz art. 107 § 1 kpa, bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niekompletne. Uchybienia te jednak nie mają charakteru kwalifikowanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wyjaśnił także, iż kwestia ustawienia płotu od strony sąsiada nie podlega pod przepisy prawa budowlanego i winna być rozstrzygana w drodze postępowania cywilnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M., uchylił decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2000 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana w trybie art. 155 kpa, a jedną z przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie jest zgoda wszystkich stron postępowania na uchylenie. W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego udzielenie zgody przez R. M. na uchylenie decyzji z dnia [...] września 1999 r. W ocenie naczelnego organu nadzoru, organ powiatowy dopuścił się więc rażącego naruszenia art. 155 kpa. Nadto zdaniem organu, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego niedopuszczalne było nakazanie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bowiem przepis ten zezwalał jedynie na nakazanie wykonania określonych zmian lub przeróbek. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368) uwzględniając skargę w całości, uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. i utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Organ podkreślił, iż decyzja z dnia [...] września 1999 r. została skierowana jedynie do A. W., a więc jej zmiana nie wymagała zgody R. M., a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. M., który wniósł o jej uchylenie, podnosząc, iż w wyniku kwestionowanego rozstrzygnięcia zachowany zostanie stan prawny niesłusznie sankcjonujący samowolę budowlaną. Skarżący podkreślił, iż błędem było nie uznanie go za stronę i nie doręczenie mu decyzji z dnia [...] września 1999 r. Stanowiska tego organ nie kontynuował, bowiem doręczył mu decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. Z tego względu skarga zarzuca naruszenie art. 155 kpa i 156 kpa poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa zmiana decyzji ostatecznej bez zgody strony w sytuacji, gdy strona ta została bezpodstawnie pominięta w postępowaniu dotyczącym decyzji, która została następnie zmieniona w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 155 kpa, powołanym jako podstawa rozstrzygnięcia. Sam fakt, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1999 r. wydana w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nie została doręczona R. M., nie przesądza o tym, iż nie służył mu przymiot strony w postępowaniu, które zostało wszczęte na skutek interwencji skarżącego. Pismo R. M. z dnia 2 marca 1999 r., skierowane do Starosty Powiatu C., a przekazane z urzędu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zainicjowało przeprowadzenie oględzin nieruchomości, na której usytuowany jest zakład kamieniarski wzniesiony bez pozwolenia na budowę. O fakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego organ informował na piśmie skarżącego (pismo z dnia 26.08.1999 r.). W orzecznictwie sądowym i doktrynie ugruntowany został pogląd, iż źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu. Prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa do występowania w postępowaniu administracyjnym, należy więc do prawa materialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, który zarzuca, iż wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekty budowlane naruszają jego prawa właścicielskie – ściana budynku z otworem okiennym skierowana w stronę granicy skarżącego na odległość mniejszą niż 4m, a część na granicy działki, ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu w sprawie – jak to określił organ "samowolnego funkcjonowania zakładu kamieniarskiego". Tym bardziej, iż skarżący zwrócił się do organu z żądaniem "spowodowania poprzez wydanie decyzji nakazującej ... przesunięcia obiektów budowlanych z mojej własności na ustawową odległość". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż dla wydania decyzji w trybie art. 155 kpa wymagana była zgoda nie tylko inwestora, ale i skarżącego. Zgoda stron w postępowaniu opartym na art. 155 kpa stanowi niezbędną przesłankę, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji. Za błędne należy więc uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji, iż do takiego naruszenia nie doszło. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, rozstrzygnięcie w pkt II wyroku opierając na art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002 r. "Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi" (Dz. U. nr 153, poz. 1271, nr 240, poz. 2052; z 2003 r. nr 124, poz. 1153). W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.