IV SA 4708/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r. sprawy ze skargi H. G., A. G., J. M., M. Z., J. M.. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] maja 2000 r. II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. G. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) oraz na rzecz A. G., J. M., M. Z. i J. M. kwoty po 10,00 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dn. [...].05.2000 r. (Nr [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dn. [...].07.1950 r. (Nr [..]) o przejęciu nie własność państwa, na podstawie dekretu PKWN z dn. 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomości ziemskiej Z. W uzasadnieniu wskazano, iż przy rozpatrywaniu zasadności przejęcia nieruchomości ziemskich na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej istotne jest: ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dzień 01.09.1939 r. oraz 13.09.1944 r., ustalenie obszaru nieruchomości na dzień 01.09.1939 r. oraz na dzień 13.09.1944 r. ustalenie obszaru użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości. W przypadku majątku Z. koniecznym było ustalenie obszaru użytków rolnych, zaś zgodnie z § 4 rozporządzenia z dn. 01.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dn. 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Zgromadzone natomiast w sprawie dokumenty (protokół parcelowy lwh [...]. i lwh [...] ) wskazują, iż łączna powierzchnia majątku ziemskiego wynosiła 54,65 ha, w tym 52,93 ha użytków rolnych. Stwierdzono także, że dokumenty pozyskane z [...] Urzędu Wojewódzkiego - Oddział Zamiejscowy w T., nie potwierdzają danych z uchylonej przez NSA decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dn. [...].08.1991 r. o obszarze użytków rolnych mniejszym niż 50 ha, opartych na dokumentacji przygotowanej przez UW w T. w 1991 r. Ponieważ zgromadzona dokumentacja nie daje podstaw do ustalenia, że obszar użytków rolnych był mniejszy niż 50 ha, nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z dn. [...].07.1950 r. o przejęciu na własność Państwa majątku Z. na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spadkobierców właścicielki majątku Z. Z. M., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dn. [...].10.2003 r. organ wskazał, że dokumenty przedmiotowej sprawy wskazują, iż nieruchomość Z. zawierała powyżej 50 ha użytków rolnych. Ponieważ spadkobiercy zakwestionowali ustalenie w zakresie powierzchni użytków, zlecono opracowanie ekspertyz geodezyjnych majątku według stanu na dzień 13.09.1944 r. Zgodnie z opinią geodety M. R. powierzchnia ogólna tej nieruchomości wynosiła 48,48 ha. Opinia ta została zweryfikowana przez [...] Urząd Wojewódzki - Oddział Zamiejscowy w T., który zlecił niezależną opinię, z której wynika, że obszar użytków rolnych i powierzchnia ogólna majątku przekraczały 50 ha. W tej sytuacji Minister zlecił kolejną ekspertyzę i opinia M. S. z dn. 31.08.2002 r. wykazała, że użytki rolne przekraczały powierzchnię 50 ha. Następna opinia wykonana przez K. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych z dn. 09.04.2003 r. potwierdziła te ustalenia . W tej sytuacji Z. M. była właścicielką majątku, w skład którego wchodziło powyżej 50 ha użytków, brak zatem podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dn. [...].07.1950 r. rażąco naruszyła prawo. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. G. oraz działająca w imieniu A. G., J. M., M. Z. i J. M. - A. K. ( po pouczeniu, iż A. K. nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym) osoby te wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie dwukrotnie - 28.02.1994 r. (sygn. akt II SA 2516/92) i 03.10.1997 r. (sygn. akt IV SA 1007/96), za każdym razem uchylając decyzje organów. W wyroku z dn. 28.04.1994 r. uznał, że " negatywna ocena decyzji z dnia [...].08.1991 r. dotyczy odmowy stwierdzenia, iż decyzja dotycząca przejęcia nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej została wydana z naruszeniem prawa". Natomiast w kolejnym wyroku NSA stwierdził, że taką oceną prawną był z mocy art. 209 kpa związany organ naczelny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Następnie skarżący podnieśli, iż w orzeczeniu z dn. [...].07. 1950 r. po raz pierwszy dopisano do majątku Z. działkę nr [...] o pow. 0.8579 ha, należącą do rodziny S., której Z. M. nigdy nie była właścicielką, a także działki w B. o pow. 0.9752 ha, które miały mniejszą powierzchnię w arkuszu posiadłości gruntowej, a w przeważającej części były nieużytkami. Ponadto niektórzy geodeci dopisują do majątku działki, które powstały w 1921 r. wskutek podziału działki [...] i dwie z nich nie należały do majątku Z. . Istniejące natomiast rozbieżności w opiniach geodetów wynikają z przyjmowania różnych działek jako stanowiących część majątku Z. . W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, a podstawę jej uwzględnienia stanowi naruszenie przez organ art. 30 ustawy z dn. 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Nie uwzględnił on bowiem zaleceń zawartych najpierw w uzasadnieniu wyroku NSA z 28.02.1994 r. (sygn. akt II SA 2516/92), a potem wyraźnie powtórzonych i sprecyzowanych wywodów uzasadnienia wyroku z 03.10.1997 r. (IV SA 1007/96). NSA po raz pierwszy uchylając decyzję w przedmiotowej sprawie wskutek skargi Wójta Gminy T. stwierdził, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając w dn. [...].08.1991 r. decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dn. [...].07.1950 r. uznającego, że nieruchomość ziemska Z. , położona w powiecie t., stanowiąca własność Z. M. przeszła w dniu 13.09.1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e. dekretu PKWN z dn. 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie dokonał oceny, czy wskazane przez Wójta okoliczności wywołały nieodwracalne skutki prawne i jakiego rodzaju. Z art. 158 § 2 kpa wynika, że decyzja podlegająca unieważnieniu, a więc ze skutkiem od samego początku, wywoła nieodwracalne skutki prawne, to organ nadzorczy "ograniczy się" do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Co prawda w obrocie prawnym pozostaje wówczas wadliwa decyzja, jednakże stronie przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Odnośnie rozumienia pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", uzasadnienie odwołało się do uchwały 7 sędziów SN z 28.05.1992 r. (sygn. akt III. AZP/92). Pomimo takiego poglądu zaprezentowanego przez NSA, Minister ponownie rozpoznając sprawę, wydał w dn. [...].04.96 r. decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu majątku Z. , która to decyzja była przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wyrokiem z dn. 03.10.1997 r. (sygn. akt IV SA 1007/96) uchylił ją i w uzasadnieniu stwierdził, że ocena NSA wyrażona w wyroku z dn. 28.02.1994 r. odnośnie decyzji z [...].08.1991 r. dotyczyła zaniechania przez organ naczelny konieczności rozważenia, czy przytoczone przez Wójta Gminy okoliczności wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Sąd bowiem uchylił kontrolowaną decyzję uznając, że w tym właśnie zakresie sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. A taką oceną prawną, jak podniósł NSA, związany jest zarówno organ administracji, jak również sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi w tej sprawie. Pomimo jednoznacznej oceny i wskazówek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ograniczył postępowania do wyjaśnienia, czy orzeczenie kontrolowane w trybie nadzorczym wywołało nieodwracalne skutki prawne i w jakim zakresie. A taki właśnie zakres postępowania wyjaśniającego został wyznaczony przez obydwa orzeczenia NSA. Za niedopuszczalne należy zatem uznać w świetle tych wytycznych prowadzenie postępowania dowodowego, którego celem było ustalenie powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład majątku Z. . Okoliczność ta miałaby znaczenie przy badaniu orzeczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej w świetle dochowania norm obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 pkt e. cytowanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyroki NSA jednak nie stwierdziły jakichkolwiek uchybień w tym zakresie, nie nakazały ponownie badać jaka powierzchnię miał majątek, w tym użytki rolne, przyjmując za odpowiadające prawu ustalenie poczynione w pierwszej decyzji z dnia [...].08.1991 r. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Minister przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie zastosował się do poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniach obydwu wyroków NSA, czym naruszył art. 30 ustawy o NSA, który znajduje odpowiednik w art. 153 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). A ponieważ naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w takiej bowiem sytuacji organ nie rozstrzygnąłby o odmowie stwierdzenia nieważności, lecz stwierdził nieważność decyzji bądź jej wydanie z naruszeniem prawa w części odpowiednich działek, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz poprzedzającej ją decyzji z mocy art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest w danej sprawie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., stosownie do art. 99 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wobec tego nie jest możliwe przyjęcie przez Sąd obecnie orzekający w sprawie odmiennego poglądu od tego, który został przyjęty w wyrokach NSA. Ponieważ właścicielka majątku Z. M. pozostawiła sześcioro dzieci: H. G., A. G., T. M., J. M., M. Z. i J. M., osoby te mogły złożyć do sądu skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi osobiście lub przez pełnomocnika, którym nie mogła być w postępowaniu sądowym A. K. Z tego też powodu skarga wniesiona przez A. K. w imieniu spadkobierców właścicielki: A. G., J. M., M. Z. i J. M., została poparta przez te osoby. W postępowaniu natomiast przed organami administracji A. K. jest osobą uprawnioną do reprezentowania rodzeństwa swojej matki. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zaniechał wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 cyt. wyżej ustawy ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, która jako akt odmowy nie ma cechy wykonalności. Z powyższych przyczyn, Sąd orzekł jak w sentencji.