IV SA 4725/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na skutek zawiadomienia Zarządu [...] S.A., zarządcy autostrady [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie nośnika reklamowego ustawionego na działce nr ew. [...] w pobliżu pasa drogowego wymienionej autostrady. Zarządca autostrady powołał się na niedopuszczalność umieszczenia reklamy w pobliży drogi międzynarodowej, co wynika z pkt VII.4 Załącznika do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego. W toku postępowania, przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Straży Miejskiej przeprowadzili oględziny tego nośnika. Oględzin dokonano z jezdni autostrady, orientacyjnie też ustalono odległość tego nośnika od granic autostrady oraz jego wymiary. Z dołączonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji i rysunków wynikało, że nośnik ten ma wysokość 14 m, szerokość tablicy reklamowej 10 x 3,8 m i podstawę o wymiarach 4 m (głębokość) i 50 cm (grubość). W protokole nie poczyniono ustaleń co do sposobu umieszczenia tego nośnika na gruncie, tj. czy ustawiony jest jedynie na gruncie,juyh czy też posiada fundamenty osadzone w gruncie. Do akt dołączono kopię decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. uchylającą w trybie art. 132 k.p.a. decyzję nr 61/01, tj. sprzeciw wniesiony w dniu [...] czerwca 2001 r. przez ten organ. Powodem uchylenia sprzeciwu było doręczenie go inwestorowi z przekroczeniem 30-dniowego terminu. W aktach sprawy brak jest dokumentacji zgłoszenia dotyczącego tego nośnika oraz sprzeciwu. W takim stanie prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki tego nośnika. Po rozpoznaniu odwołania zarządcy autostrady, Wojewoda [...] wydał w dniu [...]listopada 2002 r. decyzję reformatoryjną, uchylając decyzję organu I instancji i nakazującą na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę nośnika. Decyzja ta stała się przedmiotem postępowania nadzorczego na skutek wniosku [...] sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wnioskodawca powołał się na okoliczność, iż nośnik został ustawiony po podjęciu przez inwestora czynności przewidzianych prawem, tj. po zgłoszeniu urzędowi zamiaru ustawienia nośnika, podniesiono też, że urządzenie nie jest związane trwale z gruntem. Dodatkowo zakwestionowano brak legitymacji zarządcy autostrady do udziału w sprawie, gdyż zdaniem wnioskodawcy może on ewentualnie kwestionować dokonanie zabudowy w granicach do 50 m od autostrady. W dniu [...] lipca 2003 r., a następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nie dopatrując się w niej jakichkolwiek naruszeń prawa wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. [...] sp. z o.o. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, dodając, iż zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia stron postępowania, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż narusza ona prawo materialne i procesowe w stopniu wpływającym na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Celem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy objęta nim decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ, wszczynając postępowanie na wniosek prawidłowo legitymowanej strony, zbadać powinien przede wszystkim zarzuty zgłaszane przez stronę. Organy administracji publicznej mają jednak własne obowiązki i uprawnienia w takim postępowaniu. Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z zasady tej wynika, że organ administracji publicznej, w toku wszczętego postępowania nadzorczego, jest zobowiązany do czynienia własnych ustaleń i analiz w zakresie wszystkich możliwych naruszeń prawa dotyczących decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Na gruncie sprawy objętej kontrolą Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zaś obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji co najmniej z tej przyczyny, iż do wydania nakazu rozbiórki doszło na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, czyli bez podstawy faktycznej. Organy obu instancji prowadzące postępowanie zwykłe nie dokonały podstawowych ustaleń faktycznych związanych z dyspozycją zastosowanego art. 48 Prawa budowlanego przewidującego surową sankcję rozbiórki obiektu. Rażąco naruszyły zatem nie tylko ten przepis, ale także przepisy proceduralne w zakresie zbierania dowodów i uzasadniania decyzji. Po pierwsze, nie ustalono czy przedmiotowe urządzenie reklamowe wymagało pozwolenia na budowę. Nie zebrano bowiem żadnych dowodów na okoliczność, w jaki sposób urządzenie to było posadowione na gruncie, dowolnie zatem przyjęto, iż związane jest ono z gruntem w sposób trwały. W okolicznościach kontrolowanej sprawy niewystarczające było powołanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98 wykładającego definicję "obiektów trwale związanych z gruntem" na użytek rozpatrywanej sprawy, skoro następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kilkakrotnie zmieniał stanowisko co do tego określenia, czego dowodzą kopie pism skierowanych do organów nadzoru budowlanego, przedłożone przez skarżącą spółkę na rozprawie. Po wtóre, nie ustalono, w jakiej odległości od autostrady umieszczony został przedmiotowy nośnik reklamowy. Ustalenie to ma zaś znaczenie dla uznania za stronę zarządcy drogi, skoro decyzja Wojewody objęta kontrolą organów nadzoru była skutkiem odwołania złożonego przez tegoż zarządcę. Od tego czy był stroną, zależała możliwość złożenia odwołania od korzystnej dla skarżącego decyzji. Zarządca drogi powołał się na zakaz umieszczania reklam w polu widzenia kierowców wynikający, jego zdaniem, z pkt VII. 4 Załącznika Nr 7 do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35 i 36). Zapis ten brzmi: "Ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane." Z kolei art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) określa, iż obiekty budowlane powinny być sytuowane co najmniej w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady (tj. od skrajnej krawędzi pasa przeznaczonego do ruchu pojazdów). Ocenić należało zatem, w jakiej relacji pozostaje zapis ratyfikowanej umowy międzynarodowej z 1985 r. do późniejszego przepisu prawa krajowego, tj. do art. 43 ust. 1. Jeżeli zapis umowy międzynarodowej nie podaje bowiem najmniejszej wartości dopuszczalnej odległości, używa zaś ogólnego określenia "przy drogach międzynarodowych", oznaczało to, iż ustawodawcy krajowemu pozostawiono ustalenie, w jakiej odległości nie można ustawiać urządzeń reklamowych przy drogach międzynarodowych. Wspiera ten wniosek treść Uwag Ogólnych tej umowy. Z ust I. 2. Uwag wynika, że "Podane niżej wartości ustaleń są absolutnie najmniejsze lub największe. Można je zwiększać albo zmniejszać wtedy, gdy jest to możliwe bez dodatkowych nakładów lub gdy są one ekonomicznie uzasadnione." W prawie krajowym (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), uchwalonym i opublikowanym po wejściu w życie wymienionej umowy, zakaz umieszczania obiektów budowlanych (obejmujący urządzenia reklamowe) ustalony został na minimum 50 m. Dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia prawa budowlanego należało zatem wziąć pod uwagę art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i w tych granicach rozpatrywać należało uprawnienia zarządcy drogi do udziału w sprawie. Jak jednak wspomniano wcześniej, odległości tej w postępowaniu zwykłym nie ustalono dokładnie, a zatem nie wiadomo czy zarządca drogi był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji a w konsekwencji, czy mogła powstać merytorycznie rozpoznająca sprawę decyzja Wojewody, będąca obecnie przedmiotem badania organów nadzoru. Uwzględniając skargę, podzielić też należało pogląd skarżących, co do braku oznaczenia stron w zaskarżonej decyzji. Art. 107 k.p.a. określa niezbędne składniki decyzji administracyjnej, a § 1 tego przepisu zawiera enumeratywny wykaz tych składników. Decyzja powinna obowiązkowo zawierać oznaczenie strony lub stron. Prócz tego, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest istotną wadą decyzji. Przeniesienie wykazu stron (zawierającego również dane adresowe) do "rozdzielnika" decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron. Wyłączanie z decyzji oznaczenia stron, w tym ich danych adresowych, nie jest jednak uzasadnione, jeśli zważy się, iż art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej nie narusza innych ustaw odmiennie określających zasady dostępu do informacji publicznych. Skoro zaś, jak wspomniano, art. 107 k.p.a. wymaga oznaczenia stron, to w tym zakresie działanie ustawy o dostępie do informacji jest wyłączone. W sprawie będącej przedmiotem ocen Sądu, nie było nadto żadnego powodu, aby "rozdzielnik" wyłączać z decyzji, gdyż zawarto w nim jedynie dane spółek prawa handlowego, które jako wpisane do rejestrów publicznych są jawne. Zważyć też należało, że istota samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego polega na budowie obiektu budowlanego z pominięciem obowiązku uzyskania jakiejkolwiek zgody władzy budowlanej, a o zgodę taką, w formie zgłoszenia, inwestor wystąpił. Zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego jest zaś formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Z tego względu upływ 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., skutkuje nabyciem uprawnienia do realizacji zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego. Zgłaszający, od następnego dnia, po upływie tego terminu jest uprawniony, z mocy samego prawa, do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem. Skoro zaś zgłoszenia istotnie dokonano, to nie było możliwe wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji, gdyby uzasadnione było zdaniem organu wydanie w tej sprawie pozwolenia na budowę. Należało wówczas w terminie zakreślonym przez prawo wydać sprzeciw, skoro zaś się tak nie stało, należało uznać, że inwestor realizuje swój zamiar zgodnie z prawem. W demokratycznym państwie prawa skutków zaniedbań organów administracji nie można bowiem przerzucać na obywateli. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, publ. w ONSAiWSA 2004/1/26, iż "Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę." W sprawie niniejszej, żaden z organów rozpatrujących sprawę w postępowaniu zwyczajnym takich zamiarów inwestora nie wykazał, nie było zatem podstaw do zastosowania przez Wojewodę [...] art. 48 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki urządzenia reklamowego. Zaskarżona decyzja nadzorcza, nie dostrzegając wymienionych wad decyzji Wojewody [...] prowadzących do konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji naruszyła przez to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego oraz z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia o charakterze dowodowym dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.