IV SA 4748/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Decyzją z dn. [...].07.1992 r. ([...]) Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dn. [...].07.1979 r. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że przejęcie powyższą decyzją na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań, stanowiącego własność M. J., położonego we wsi M. o pow. 2,00 ha odbyło się zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami. Zbierane przez właścicielkę plony były niższe, niż średnie w gminie, a podeszły jej wiek powodował obniżanie produkcji rolnej. Wskutek wniesionego przez syna właścicielki - K. J. odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dn. [...].02.2003 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przejęte w trybie przepisów ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz ustawy z dn. 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach na rzecz rolników i ich rodzin. Zdaniem Ministra przed wydaniem decyzji przez Wojewodę przeprowadzono postępowanie wyjaśniające celem zbadania zgodności postępowania o przejęcie gospodarstwa z obowiązującą wówczas procedurą. Z ustaleń lustracji przeprowadzonej w gospodarstwie wynika, że plony zbóż w latach 1976 - 1978 były niższe o 1/3 od przeciętnej w gminie, a więc gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji. Właścicielka była w podeszłym wieku, a syn zamieszkiwał w mieście. Obecnie zaś nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ustalenie w rzetelny sposób poziomu produkcji gospodarstwa w 1979 r. W konsekwencji, w ocenie organu II instancji, postępowanie nieważnościowe przeprowadzone przez Wojewodę odpowiadało obowiązującym procedurom. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, K. J. wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz Wojewody i zarzucił nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...].07.1979 r. W ocenie skarżącego nie było możliwe ustalenie średnich plonów na polu z dokładnością do 1-go kwintala. W zakresie uchybień w orzekaniu przez Ministra stwierdził, że nie rozpoznał ten organ jego wniosku dowodowego z zeznań świadków, jak również nie rozważył faktu braku oświadczeń następców właścicielki w trybie art. 45 ustawy z 1977 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odwołując się do wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono . Sąd stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd zatem poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącego, lecz przede wszystkim zbadał kompetencje Wojewody, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ocenienia w postępowaniu nieważnościowym decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy na podstawie ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.) oraz z dn. 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140 ze zm.). O tym, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decyduje art. 157 § 1 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznaje zgodnie z tym przepisem organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa natomiast art. 17 kpa, przypisując orzekającym na podstawie przepisów kpa organom I instancji, organ doń nadrzędny. Art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywanie gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowił, iż o przejęciu na własność Państwa w trybie tej ustawy orzekał naczelnik gminy. Podstawę materialną stanowił art. 9 ust. 2 zmieniony przez art. 77 ust. 1 ustawy z dn. 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który został uchylony dopiero z dn. 01.07.1982 r. na mocy ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W pozostałym zakresie (za wyjątkiem art. 41) ustawa z dniem 1 stycznia 1978 r. utraciła moc, w tym również art. 31 ust. 1 statuujący właściwość organu do orzekania w przedmiocie przejęcia. Jednocześnie jednak art. 77 ust. 2 ustawy z dn. 27.10.1977 r. nakazywał przy przejmowaniu gospodarstwa w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r., odpowiednie stosowanie przepisów przywołanego aktu normatywnego z dn. 27.10.1977 r., dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych Państwu. Taka regulacja oznaczała możność orzekania po dniu 1 stycznia 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie jeszcze obowiązującego przepisu materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, ale z zastosowaniem odpowiednio procedury przewidzianej dla instytucji dobrowolnego przekazania takiego gospodarstwa Państwu. Organem zaś właściwym do wydawania decyzji w takiej sytuacji był stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy z dn. 27.10.1977 r. naczelnik gminy. Taki stan prawny trwał do 30 czerwca 1982 r., kiedy to art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r. został uchylony w związku z wejściem w życie ustawy z dn. 26.03. 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa z 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin została uchylona z dn. 01.01.1983 r., ustawa z dn. 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.), przy czym od 1 lipca 1982 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dn. 14.12.1982 r. nie było możliwe przymusowe przejęcie gospodarstwa, lecz jedynie na wniosek zainteresowanego. Instytucja natomiast zmierzająca do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, a zatem odpowiadająca celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r., została zawarta w art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 1 cytowanej ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Początkowo ustawa ta przyznawała kompetencje w zakresie przymusowego wykupu gruntów (art. 45 ust. 1) naczelnikowi gminy, zaś od dnia 20 lipca 1988 r. organem właściwym stał się organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dn. 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 14 j) ustawy z dn. 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy z zakresu art. 45 ust. 1 ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone. Jednakże przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. i od tego czasu zarówno nowa ustawa z dn. 03.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Przyjmując jednak, iż ostatnim organem powołanym do orzekania w takiego rodzaju sprawach był organ gminy, a według przepisów obowiązujących w datach orzekania przez organy w trybie postępowania nieważnościowego organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego były samorządowe kolegia odwoławcze, organy te są właściwe do oceny orzeczeń o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dn. 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) organy te są organami wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości m.in. organów gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 7 pkt 4 ustawy z dn. 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne stanowią inaczej. Wobec zatem przyjęcia przez obowiązujące przepisy, z wyjątkiem wyraźnej odmiennej regulacji, właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego przy jednoczesnej kompetencji wojewody w tym zakresie tylko w wypadku wyraźnej podstawy ustawowej, należy stwierdzić, że wobec braku przepisu wskazującego na wojewodę, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie będzie samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś minister. Obydwie zatem decyzje wydane w sprawie z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięte są wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1) kpa. Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2) oraz art. 135 cyt. ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), stwierdzić nieważność decyzji organów I i II instancji. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku skarżącego w tym przedmiocie.