IV SA 4755/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędziowie ( WSA, As. WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Mariola Kowalska, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala 7/IV SA 4755/03 UZASADNIENIE Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].12.2002r. nr [...] którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] o nadaniu M. G. uprawnień budowlanych. Organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2001r. sygn. akt IV SA 570/99, którym uchylono poprzednio wydane decyzji z uwagi na zarzut ich wydania bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu dla spełnienia dyspozycji art. 14 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i uzyskania uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego pokrewnego w stosunku do wykształcenia odpowiadającego danym uprawnieniom lub wykształcenia technicznego średniego odpowiadającego dla danej specjalności. Skarżący M. G. ukończył 5-letnie technikum zawodowe uzyskując tytuł technika elektronika o specjalności elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa. Wykształcenie to nie zostało ujęte w rozporządzeniu z 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Stosownie do § 8 ust. 2 tego rozporządzenia miarodajny jest wyłącznie kierunek ukończonych studiów lub średniego wykształcenia technicznego. Organ administracyjny uznał, że przepis § 22 w/w rozporządzenia nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Przepis ten bowiem dotyczyć może osób, które uzyskały wykształcenie przed datą wejścia w życie rozporządzenia, a wykształcenie to nie figuruje w aktualnym wykazie wykształcenia lub zawodów technicznych np. z uwagi na zmianę nazwy kierunku lub względnie zawodu. Oznacza to, iż zawody techniczne, których określenie nie uległo zmianie po wejściu w życie rozporządzenia winny być kwalifikowane zgodnie z przepisami tego aktu. Zawód technik elektronik istniał zaś przed wejściem w życie rozporządzenia i istnieje nadal. Kryterium dopuszczalności zastosowania § 22 nie stanowi tylko fakt uzyskania wykształcenia przed dniem 15 stycznia 1995r. lecz wyłącznie brak możliwości ustalenia przydatności danego wykształcenia do uzyskania określonych uprawnień budowlanych w inny sposób tj. na podstawie pozostałych przepisów rozporządzenia oraz dostępnych wykazów kierunków wykształcenia i zawodów technicznych. Dlatego zaistniała pozytywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienia budowlane, jako rażąco naruszającej prawo, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 4 i art. 14 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a także § 22 rozporządzenia. Organ zgodnie z wytycznymi NSA przeprowadził indywidualną ocenę wykształcenia M. G., uznając nietrafność poglądu zawartego w piśmie Dyrektora Zespołu Szkół Hutniczych z 12 stycznia 1998r. uznającego, iż wykształcenie skarżącego jest równoznaczne z wykształceniem technika elektryka w zakresie przedmiotów objętych specjalnością instalacje elektryczne. Program szkoły ukończonej przez M. G. nie zawiera wielu przedmiotów z zakresu specjalności, w której nadane zostały uprawnienia budowlane, np. zagadnienia o podstawowym znaczeniu jak elektrotechnika urządzeń, maszyn i sieci elektrycznych. Załączone do akt porównanie specjalności elektroenergetyka ze specjalnością elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa, który ukończył skarżący nie ma praktycznego znaczenia dla sprawy. Porównanie dotyczy specjalności realizowanych w szkole ukończonej przez skarżącego, a porównanie dla żądanej specjalności winno odnosić się do elektrotechniki w ramach Technikum Elektrycznego. Niezależnie zaś od dokonanych porównań wykształcenia skarżącego nie może być uznane za odpowiadające wnioskowanej specjalności budowlanej. Skargę na tą decyzję złożył M. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 22 rozporządzenia z grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, oraz art. 14 ust. 3 pkt 4 lit. a ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący powołał się na wyrok NSA z 23 maja 2001r., który uchylił poprzednie decyzji stwierdzając, iż są niesłuszne i nie dopatrując się rażącego naruszenia prawa decyzją Wojewody [...]. Powołał się na ukończone Technikum Hutniczo-Mechaniczne w 1986r. w klasie o specjalności elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa. Kwalifikacje oprócz świadectwa szkolnego, wykazu kierunków obejmują zaświadczenia z odbytych praktyk oraz liczne zaświadczenia kwalifikacyjne złożone w drodze egzaminów przed Stowarzyszeniem Elektryków Polskich. Niedorzecznością zdaniem skarżącego są argumenty decyzji stwierdzające, że Dyrektor Zespołu Szkół Hutniczych oraz Kuratorium Oświaty nie mają pojęcia o kwalifikacji zdobytych przez ucznia tej szkoły. Wojewoda dokonał prawidłowej, indywidualnej oceny i na podstawie przedłożonych dokumentów nadał uprawnienia budowlane. Potwierdził to Sąd administracyjny. Decyzja Wojewody wydana została w oparciu o istniejącą rzeczywistą podstawę prawną i brak w niej rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd administracyjny winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy o właściwości. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lun samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, przy czym jaki organ jest organem wyższego stopnia określa co do zasady art. 17 kpa. W czasie wydawania kontrolowanych decyzji weszła w życie ustawa z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001r. Nr 5, poz. ze zm.), która w art. 8 pkt 4 zadania w zakresie nadawania uprawnień budowlanych powierzyła samorządowi zawodowemu. Z art. 24 ust. pkt 2 wynika, że do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej należy obecnie przeprowadzanie egzaminów w sprawach nadania uprawnień budowlanych i wydawanie decyzji o nadaniu tych uprawnień. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna przejęła więc kompetencje należące uprzednio do wojewody jako organu I instancji do wydawania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. Art. 24 ust. 2 w/w ustawy określał również, iż od decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych przysługuje odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. Wobec zmiany właściwości rzeczowej organu powołanego do wydawania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wymaga ustalenia, który organ jest powołany do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody o nadaniu takiego uprawnienia. Ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego następuje według właściwości organu, na który przeszły kompetencje w rozstrzyganiu o danym przedmiocie sprawy. Jeżeli więc zadania dotyczące nadania uprawnień budowlanych przejęły okręgowe komisje kwalifikacyjne to wydawało się prawidłowym przyjęcie, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa winna być Krajowa Komisja Kwalifikacyjna. Jednakże tą samą ustawą z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa – w art. 59 – zostały wprowadzone zmiany do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Z nowej treści art. 88a wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pełni funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów samorządu zawodowego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych oraz odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Skoro zaś kompetencje samorządów zawodowych, a także zmiana art. 88a Prawa budowlanego z 1994r. wprowadzone zostały przepisami tej samej ustawy – ustawodawca świadomie rozdzielił kompetencje organów samorządu zawodowego od kompetencji nadzorczych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle powyższych przepisów trzeba dojść do wniosku, iż oba postępowania w trybie zwykłym i postępowanie w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, mogą być przeprowadzone przez różne organy jako organy właściwe. Stosując zasady wykładni gramatycznej i systemowej należy uznać, iż przepisy art. 24 ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów mają charakter przepisu ogólnego. Artykuł 88aPrawa budowlanego z 1994r. jako przepis szczególny w stosunku do powyższych uregulowań reguluje właściwość organu nadzorczego w sprawach uprawnień budowlanych. Dlatego Sąd Administracyjny uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody nadającej uprawnienia budowlane. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji, należy podzielić zawarte w nich argumentacje. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2001r. sygn. akt IV SA 570/99 uchylił poprzednie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998r. nadającą M. G. uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organy administracyjne nie wykazały dlaczego kwestionowana decyzja Wojewody [...] rażąco narusza art. 14 ust. 3pkt 4 lit. a Prawa budowlanego i § 22 rozporządzenia z 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Sąd uznał, iż organy nie rozważyły uregulowania prawnego zawartego w § 22 cytowanego rozporządzenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracyjne orzekające w sprawie wypełniły zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim organy te zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995r. Nr 8 poz. 38 ze zm.) przy ocenie przydatności wykształcenia uznały jedynie ukończone przez skarżącego Technikum Hutniczo-Mechaniczne w [...] i uzyskany tytuł technika elektronika o specjalności elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa. Wbrew więc twierdzeniom skargi nie mogą być tu brane pod uwagę różnego rodzaju szkolenia, kursy, nawet organizowane przez samorząd zawodowy. Organy wyjaśniły, iż nietrafny jest pogląd wyrażony w piśmie Dyrektora Zespołu Szkół Hutniczych z dnia 12 stycznia 1998r. poświadczony przez Kuratorium Oświaty w [...] uznający, iż wykształcenie technik elektronik w specjalności elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa jest równoznaczne z wykształceniem technik elektryk (w zakresie przedmiotów objętych specjalnością instalacje elektryczne). Z załączonego do pisma porównania przedmiotów nauczania w klasach o specjalności ukończonej przez skarżącego i specjalności elektroenergetyka wynika jedynie, iż Dyrektor przedstawia przedmioty w dwóch specjalności swojej szkoły, z której żadna nie jest uwidoczniona w załączniku do cytowanego wyżej rozporządzenia z 30 grudnia 1994r. W programie nauczania skarżącego nie było zagadnień z zakresu elektrotechniki, urządzeń i maszyn i sieci elektrycznych. Rozważając stosownie do zaleceń NSA uregulowanie prawne § 22, podane wyżej w stosunku do skarżącego, organy administracyjne uznały, iż przepis ten nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. § 22 w/w rozporządzenia nie powinien bowiem być stosowany w każdym przypadku gdy zainteresowany uzyskał wykształcenie przed datą wejścia w życie rozporządzenia, a jego kierunek lub zawód techniczny nie figuruje w załączniku do rozporządzenia jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych. W przepisie tym chodzi bowiem o kierunek lub zawód techniczny "... określony w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu". Chodzi więc o inaczej określony kierunek studiów lub zawód techniczny, przy takich samych lub bardzo zbliżonych nabytych kwalifikacjach zawodowych. Najczęściej chodzi tu o dokonaną zmianę nazwy kierunku studiów lub zawodu technicznego, która po tej korekcie daje uprawnienia budowlane w danej specjalności. Osoby, które ukończyły tą samą uczelnię lub szkołę przed dokonaną zmianą kierunku lub zawodu technicznego nie mogły być stawiane w gorszej sytuacji niż późniejsi absolwenci tej samej szkoły lub uczelni. Jak słusznie podniosły organy administracyjne zawód techniczny – technik elektronik był określany w taki sam sposób przed wejściem w życie cytowanego wyżej rozporządzenia, jak i w czasie jego obowiązywania. W tej sytuacji § 22 nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie. Na marginesie trzeba dodać, iż nie zdarzały się przypadki ubiegania się o uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych przez osoby z uzyskanym wyższym wykształceniem elektronicznym – inżynierów elektroników, a więc kierunkowo tym samym wykształceniem co skarżący. Art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane dla uzyskania uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w powyższej specjalności wymaga przy wykształceniu średnim technicznym wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, Ponieważ skarżący takiego wykształcenia nie posiada, a jak zaznaczono wyżej § 22 nie powinien mieć do niego zastosowania, nadanie mu uprawnień budowlanych przez Wojewodę [...] w decyzji z [...].06.1998r. narusza cytowane przepisy i to naruszenie należy ocenić jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skargę oddalił.