IV SA 4758/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 50 ( pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 1996 roku, Nr [...] Wojewoda [...] udzielił B. M. uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie instalacji i sieci gazowych bez ograniczeń. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 roku, [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że B. M. ukończyła studia magisterskie dzienne na Wydziale Maszyn Górniczych i Hutniczych Akademii Górniczo – Hutniczej w [...] w zakresie górnictwa i geologii specjalność: maszyny i urządzenia górnicze i wiertnicze uzyskując tytuł magistra inżyniera mechanika. Tymczasem wykształcenie to nie zostało ujęte w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz.38 z 1995 roku) jako wykształcenie kierunkowe lub pokrewne dla specjalności budowlanej, o której mowa w art.14 ust.1 pkt.3 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Indywidualna ocena wykształcenia B. M. przeprowadzona na podstawie analizy przedmiotów realizowanych w toku studiów pozwala na stwierdzenie, że studia nie obejmowały w ogóle przedmiotów z zakresu sieci, instalacji i urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych oraz gazowych. Nie zachodzą też przesłanki określone w §22 wyżej wymienionego rozporządzenia tj. możliwość oceny wykształcenia nie figurującego w wykazie kierunków wykształcenia. Również zawężenie specjalności wyłącznie do instalacji i sieci gazowych nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Uprawnienia budowlane mogą być bowiem udzielane wyłącznie w pełnym zakresie. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1999 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. M. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 1998 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wyrokiem z dnia 03 sierpnia 2001 roku, sygn. akt IV SA 546/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1999 roku i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 1998 roku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda był uprawniony do dokonania indywidualnej oceny programu studiów B. M. na podstawie §22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz.38 z 1995 roku) zważywszy na fakt, iż ukończyła ona studia w 1981 roku. W tym trybie Wojewoda dokonał oceny programu studiów ustalając związek przedmiotowy z dziedziną określonej specjalności w budownictwie. Zdaniem Sądu wadliwe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że §22 wyżej wymienionego rozporządzenia w sprawie B. M. nie miał zastosowania i jego zastosowanie stanowiło rażące naruszenie prawa. Dokonując oceny decyzji Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wykazać dlaczego uznał wadliwość stanowiska Zespołu Kwalifikującego, który uznał w oparciu o treść § 22 wymienionego rozporządzenia, że wykształcenie B. M. jest odpowiednie. Za błędne uznał również Sąd stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że prawo budowlane nie przewiduje możliwości dowolnego ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych np. tylko do instalacji i sieci gazowych i że możliwe jest tylko nadawanie uprawnień w pełnym zakresie specjalności instalacyjnej. Zdaniem Sądu użycie art.14 ust.1 pkt.4 prawa budowlanego kreuje w istocie różne specjalności wyznaczone właśnie odmienną specyfiką zagadnień wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych i wentylacyjnych i gazowych. Nie można więc wymagać aby ukończona uczelnia dawała teoretyczne przygotowanie zarówno w tych wszystkich dziedzinach. Ocena ta winna być odniesiona do poszczególnych specjalności. Jest też oczywiste, że rozstrzygające znaczenie mają przepisy ustawy, a nie rozporządzenia. Użycie w wykazie Nr 1 rozporządzenia terminu "instalacje" i "sieci sanitarne" niczego nie przesądza. Nie można więc podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rażącym naruszeniu art.14 ust.1 pkt.4 prawa budowlanego. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, iż decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działalność budowlana jest działalnością nie tylko skomplikowaną technicznie ale również stwarzającą różnorakie zagrożenia min. dla zdrowia i życia zarówno w toku budowy jak i użytkowania obiektów budowlanych. Nakłada to na organy orzekające w sprawach uzyskania uprawnień budowlanych obowiązek szczególnie wnikliwego ustalenia przesłanek faktycznych i prawnych koniecznych do ich nadania. Nadanie uprawnień osobie nie posiadającej odpowiedniego wykształcenia oceniać należy zdaniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego jako rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma miejsce w przypadku B. M . Indywidualna ocena jej wykształcenia (jedynie pod kątem ustosunkowania się do argumentów Sądu zawartych w wyroku) pozwala na stwierdzenie, że program studiów przez nią ukończonych nie zawierał szeregu przedmiotów z zakresu specjalności, w której nadane zostały jej uprawnienia budowlane. Odnosząc się do treści §22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie może być on traktowany jako swoisty "wytrych" pozwalający na uzyskiwanie uprawnień przez dowolne ubiegające się o nie osoby, których wykształcenie nie spełnia wprawdzie niezbędnych wymogów, ale zostało nabyte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Celem tego przepisu jest ocena wykształcenia nie figurującego w aktualnym wykazie kierunków wykształcenia lub zawodów technicznych. Jeżeli dany kierunek wykształcenia lub zawód techniczny funkcjonuje tak samo jak funkcjonował przed datą wejścia w życie wymienionego rozporządzenia (co miało miejsce w niniejszej sprawie) to brak jest podstaw do stosowania §22 rozporządzenia. Kryterium jego zastosowania nie jest uzyskanie określonego wykształcenia przed 15 stycznia 1995 roku lecz wyłącznie brak możliwości ustalenia danego wykształcenia do uzyskania określonych uprawnień budowlanych w inny sposób tj. na podstawie pozostałych przepisów rozporządzenia oraz dostępnych w dniu jego wejścia w życie wykazów kierunków wykształcenia i zawodów technicznych. Nadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interpretacja przepisu art.14 ust.1 pkt.3 prowadzi do wniosku, iż są jedynie cztery specjalności budowlane w których udzielane są uprawnienia budowlane o ustalonych zakresach, które nie były dotychczas kwestionowane. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła B. M. podnosząc zarzut, iż w jej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 roku zaś przedstawiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interpretacja przepisów prawa jest błędna. Decyzją z dnia [...] października 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał własną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Na powyższą decyzje skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B. M. podnosząc zarzuty tożsame z argumentami zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto stwierdziła, że decyzja ta narusza wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odpowiednikiem tego przepisu w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) jest art. 153 z którego wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 sierpnia 2001 roku, sygn. akt. IV SA 546/99 jednoznacznie wynika, że Sąd ten przesądził, iż art.14 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) pozwalał na nadanie skarżącej uprawnień w wąskim zakresie "instalacji i sieci gazowych". Nadto należy wskazać, iż w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lipca 2002 roku, sygn. akt OPS 4/02 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art.14 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106 poz.1126 ze zm.) określa kilka specjalności w zakresie sieci, instalacji i urządzeń. Zaznaczyć jednak należy, iż od stanowiska tego jeden z sędziów złożył zdanie odrębne. Zauważyć także należy, iż od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz.718) zmianie uległa treść art.14 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. O ile przed nowelizacją przepis ten stanowił, iż uprawnienia budowlane są udzielane w specjalnościach instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych to obecnie z przepisu tego wynika, iż uprawnienia budowlane są udzielane w specjalnościach instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Twierdzenia, iż na tle poprzedniego brzmienia przepisu art.14 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane dopuszczalne było nadanie uprawnień w wąskim zakresie "instalacji i sieci gazowych nie można uznać za bezpodstawne. Przytaczanie przez Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego art.14 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) jest zapewne oczywistą omyłką pisarską, gdyż w dacie wydawania na rzecz skarżącej uprawnień art.14 ust.1 pkt.3 wymienionej ustawy dotyczył nadawania uprawnień budowlanych w zakresie technologii i organizacji budowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 sierpnia 2001 roku, sygn. akt. IV SA 546/99 przesądził również, że §22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz.38 z 1995 roku) ma zastosowanie w stosunku do skarżącej. Pogląd ten w niniejszej sprawie wiąże zarówno Sąd orzekający jak i organy administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia posiadania przez B. M. odpowiedniego wykształcenia mogła być przy nadawaniu jej uprawnień oceniana w świetle tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku stwierdził jednoznacznie, iż nie można zgodzić się z interpretacją §22 wymienionego rozporządzenia, iż chodzi tylko o ewentualną zmianę nazwy wykształcenia. Celowościowa wykładnia tego przepisu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza indywidualną ocenę i zakwalifikowanie jako pokrewnego lub odpowiedniego wykształcenia zdobytego podczas realizacji programu studiów, a nie nazwy kierunku i jej braku. Uwzględniając powyższe wytyczne Naczelnego Sądu Najwyższego stwierdzić należy, iż pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest poglądem odmiennym o poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wymienionym wyroku. Stanowisko to jest w istocie powtórzeniem poglądu zawartego w decyzjach, które zostały uchylone tym orzeczeniem. Jest ono jedynie rozbudowane o szczegółową analizę tego przepisu. Nie wdając się w ocenę trafności dokonanych analiz ponownie podkreślić należy, iż jest ono sprzeczne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny i tym samym narusza przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i dokonaniu oceny decyzji Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien kierować się wskazaniami prawnymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 03 sierpnia 2001 roku, sygn. akt. IV SA 546/99 i uwzględnić wskazaną w nim celowościową wykładnię §22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz.38 z 1995 roku). Należy dokonać oceny czy wykształcenie skarżącej samo w sobie może być podstawą nadania jej uprawnień w zakresie projektowania instalacji i sieci gazowych. W szczególności należy wziąć pod uwagę, iż wśród przedmiotów wykładanych na kierunku studiów, które ukończyła skarżąca, są takie przedmioty jak termodynamika, dynamika przepływów, eksploatacja nafty i gazu. Zdaniem Sądu należy zbadać czy wiedza uzyskana z tytułu nauki przedmiotów wymienionych protokole postępowania kwalifikacyjnego komisji jest wykorzystywana przy projektowaniu instalacji i sieci gazowych. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1pkt.a, art.135 i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.