IV SA 4761/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi D. i L. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i L. J. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art.119§1 i art.121§4 i §5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24 poz. 151 ze zm.) nałożył na D. i L. J. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91 200 zł. W uzasadnieniu swojego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] stwierdził, że nałożenie grzywny jest niezbędne gdyż D. i L. J. nie wykonali obowiązku rozbiórki dobudowanej części budynku warsztatu samochodowego składającego się z pomieszczenia przygotowawczego, kabiny lakierniczej, dwóch pomieszczeń socjalnych oraz pomieszczenia biurowego wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku, Nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył L. J. nie podnosząc żadnych zarzutów. Jednocześnie złożył wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej na zobowiązanych grzywny i określił jej wysokość na kwotę 91 855 zł zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nałożony na D. i L. J. obowiązek jest wymagalny i podlega wykonaniu. Skarżący otrzymali upomnienie w dniu 24 czerwca 2003 roku, a tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny wydane zostały w dniu [...] sierpnia 2003 roku. Ponieważ wysokość grzywny została ustalona błędnie konieczne było dokonanie korekty postanowienia w tej części. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa potwierdzoną w komentarzach do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za podstawę ustalenia wysokości grzywny należy brać pod uwagę cenę metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku obowiązującą w kwartale, w którym wydano postanowienie o nałożeniu grzywny. Cena ta wynosiła w dacie orzekania 2071 zł (Dz. Urz. GUS z 2003 Nr 5 poz.30). Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na komunikacie z dnia [...] sierpnia 2003 roku. Ustawa wyraźnie odsyła do komunikatorów GUS ogłoszonych, a więc obowiązujących w dacie wydania tytułu wykonawczego. W sprawie zgodnie z treścią art.20 ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz.718) komunikat na którym oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został ogłoszony w dniu [...] sierpnia 2003 roku, a więc nie obowiązywał w dacie wystawienia tytułu wykonawczego. Nadto organ odwoławczy z uwagi na wątpliwość co do powierzchni budynku dokonał w dniu [...] października 2003 roku kontrolnych pomiarów pomieszczeń obiektu ustalając, iż powierzchnia budynku wynosi 221,765 m2. W pozostałej części brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli L. i D. J. podnosząc zarzut naruszenia art.7, art.8, art.9, art.77, art.89 i art.107 kpa. Zdaniem skarżących wbrew ich żądaniom nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, ani nie dokonano odpowiednich działań stosownie do przepisów kpa, które pozwoliłyby na ustalenie stanu faktycznego. Nie podano też podstaw prawnych co do wydania odmownego postanowienia zaś uzasadnienie oparto na domniemaniach i przywołaniu zdarzeń nie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24 poz.151 ze zm.) w zw. z art.139 kpa i art.144 kpa. Zgodnie z treścią art.18 wyżej wymienionej ustawy jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają własnej regulacji co sposobu postępowania przez organy administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym. Zastosowanie mają więc w tej mierze przepisy rozdziału 10 i rozdziału 11 kpa. Zgodnie z treścią art.139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Na mocy art.144 kpa w przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń na postanowienia. W niniejszej sprawie na skutek wniesienia zażalenia przez skarżących organ odwoławczy zmienił wysokość orzeczonej w stosunku do nich przez organ I instancji grzywny z 91 200 zł na 91 855 zł. Nie ulega więc wątpliwości, iż na skutek orzeczenia organu II instancji nastąpiło pogorszenie sytuacji skarżących. Przepis art.139 kpa pozwala wprawdzie organowi odwoławczemu na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej jeśli zaskarżona decyzja (lub postanowienie) rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przesłanki pozwalające orzec organowi odwoławczemu na niekorzyść osób odwołujących się nie następują. W wyroku z dnia 25 lutego 1998 roku, sygn. akt IV SA 771/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste zestawienie ze sobą. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art.121§5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, iż organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia musi brać pod uwagę cenę metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku obowiązującą w kwartale, w którym wydano postanowienie o nałożeniu grzywny. Wynika to jak to przyznaje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawnej. W wyroku z dnia 10 września 1999 roku, sygn. akt III SA 7586/98 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa. Pogląd ten został potwierdzony w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane). Przepis art.139 kpa nie dotyczy ponownego orzekania przez organ I instancji w razie przekazania przez organ odwoławczy sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 roku, sygn. akt SA/Sz 1231/96 – niepublikowane). Nie można również przyjąć by różnica między wysokością grzywny orzeczonej przez organ I instancji, a wysokością grzywny orzeczonej przez organ II instancji tj. 655 zł rażąco naruszała interes społeczny. Nadto zdaniem Sądu koniecznej jest dołączenie do akt oryginału tytułu wykonawczego oraz dowodu doręczenia skarżącym upomnienia. Z treści uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż tego typu dokumenty zostały sporządzone. Ich brak w aktach uniemożliwia jednak Sądowi dokonanie kontroli ich prawidłowości. W aktach sprawy brak jest również oględzin obiektu budowlanego dokonanych przez organ II instancji. Z protokołów oględzin jakie znajdują się w aktach sprawy zdaniem Sądu nie sposób dokładnie wyliczyć powierzchni wybudowanych przez skarżących obiektów co jest spowodowane ich kształtem. Jeżeli organy egzekucyjne dokonują obliczeń powierzchni tego typu budynków to sposób dokonania wyliczenia powierzchni winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Z powyższych względów na podstawie art. 154§1 pkt.1c, art.152 i art.200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.