IV SA 4774/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...], na wniosek z dnia [...].06.2003r. T. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...].04.1974r. Nr [...] Naczelnika Miasta [...]. udzielającej Państwu H. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce znajdującej się w [...]. przy ul. [...] - obecna nazwa ul. [....]. We wniosku zainteresowany zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa "z uwagi na niezachowanie odległości 4m od granicy działki jaka była wówczas wymagana w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki dla ścian z otworami okiennymi". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2003r. ,działając na podstawie art. 158 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. -jednolity tekst Dz.U.Nr 98 z 2000r. z późn.zm./ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].04.1974r. Nr [...] Naczelnika Miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że badana w/w decyzja Naczelnika Miasta [...]. nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą nieważności, określoną w art.156 §1 pkt 1-7 Kpa. Zdaniem organu zgodnie z §30 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29), który stanowił, iż ,Plany realizacyjne inwestycji w zakresie budownictwa powszechnego podejmowanych przez inwestorów nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej przedkłada się do zatwierdzenia łącznie z projektami obiektów budowlanych, a także z wnioskami o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli zatwierdzenie planu i projektu oraz wydanie pozwolenia należy do właściwości tego samego organu. Inwestor może jednak żądać wcześniejszego zatwierdzenia planu realizacyjnego." W rozpatrywanej sprawie badaną decyzją Naczelnik Miasta [...]. zezwolił na budowę budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości - działki znajdującej się w [...]. Podstawą wydania w/w decyzji była wcześniej wydana odrębna decyzja z dnia [...].04.1974r. Nr [...] L.dz. [...] Naczelnika Powiatu [....]. zatwierdzająca plan realizacyjny usytuowania budynku mieszkalnego oraz projekt w/w obiektu budowlanego na działce w [...]. przy ul. [...] /obecna nazwa - ul. [....]/. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania budynku mieszkalnego oraz projektu budynku mieszkalnego rozstrzygnięte zostało usytuowanie obiektu i zatwierdzony został przedstawiony przez inwestora projekt. Zdaniem Wojewody badana decyzja nie rozstrzygała zatem o usytuowaniu obiektu, lecz była następstwem wydanej wcześniej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i projektu obiektu budowlanego. Powyższą decyzję Wojewody zaskarżył T. K. podnosząc, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 10.01.1973 r. w sprawie ustalania miejsc realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym miało na celu przede wszystkim określenie warunków realizacji inwestycji pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc uznać aby decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji wydana zgodnie z ww. rozporządzeniem rozstrzygała o wszelkich warunkach planowanej inwestycji. Należy w tym miejscu wskazać na przepis (§ 40 ust. 1 pkt 4 lit. b.) jednoznacznie określający, iż organ jest obowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę jeżeli rozwiązania przedstawione w projekcie wykazują przekroczenie przepisów techniczno - budowlanych, na które nie uzyskano zgody właściwych organów. Zdaniem odwołującego się organ nie mógł dopuścić do wydania pozwolenia na budowę pozostającego w rażącej niezgodności z podstawowymi wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2003r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.),uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ organ wojewódzki nie ustosunkował się do przedstawionych przez T. K. zarzutów dot. niezgodności z prawem przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta [...]. w zakresie warunków technicznych obiektu budowlanego. Tym samym organ naruszył określoną przepisem art. 7 Kpa dyrektywę zobowiązującą do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także określoną przepisem art. 8 Kpa zasadę zobowiązującą organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki winien zatem zbadać zgodność przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta [...]. z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym - zawartymi w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa z dnia 19.07.1966 r. Nr 10, poz. 44) wydanym w wykonaniu § 1 rozporządzenia Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1966 r. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.). Nadto należy zwrócić uwagę, iż organ wojewódzki nie dokonał wyczerpującego zebrania a następnie oceny całokształtu materiału dowodowego - czym naruszył przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest m. in. kompletnej dokumentacji projektu budowlanego - wymaganej stosownie do przepisu art. 32 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29). W ocenie organu odwoławczego uznać należy za nie trafne badanie przez Wojewodę zgodności z prawem decyzji Naczelnika w oparciu o dyspozycję cyt. wyżej przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż jego zastosowanie miało miejsce w przypadku, gdy zatwierdzenie planu [realizacyjnego] i projektu oraz wydanie pozwolenia należało do właściwości tego samego organu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i projektu obiektu budowlanego wydał Naczelnik Powiatu, podczas gdy decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Naczelnik Miasta. Zdaniem organu II instancji nie jest też trafna - wynikająca z uzasadnienia - próba uwiarygadniania przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta wydaną wcześniej decyzją Naczelnika Powiatu [...]. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji niniejszej sprawy, a w tym - przeprowadzenia Skargę na powyższą decyzję złożył J. K., podnosząc, że decyzja ta jest dla niego niesprawiedliwa. W uzupełnieniu skargi , w piśmie z dnia [...].02.2005r. skarżący podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał konkretnego rażącego naruszenia prawa a mimo to uchylił decyzję I instancji podnosząc ,że nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Zdaniem skarżącego należy uprawdopodobnić że decyzja z dnia [...].04.1974r. w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Skarżący podnosi również ,że organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) a nie przeciągać postępowanie co powoduje niepewność skarżącego i obawy o dorobek swojego życia. Zdaniem skarżącego zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. ( Dziennik Budownictwa z dnia 19 lipca 1966r. nr 10 poz. 44) w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego - nie wymienia odległości min. 4 m jaką powinien zachować powstający budynek mieszkalny od granicy działki. Obowiązek ( wymaganie ) taki nie został wskazany także w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. U. z 1966r. Nr 26 poz.157 ) ani w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu istnieje wówczas, gdy dokonując kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Sytuacja taka w omawianej sprawie nie istnieje, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania zgodności decyzji z obowiązującymi, w dniu wydania decyzji, przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Nie zebrał również materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego sprawy co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a więc zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie decyzji przez organ I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę administracyjności, którego istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Organ II instancji wskazał, że Wojewoda nie dokonał wyczerpującego zebrania a następnie oceny całokształtu materiału dowodowego - czym naruszył przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest m. in. kompletnej dokumentacji projektu budowlanego - wymaganej stosownie do przepisu art. 32 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż podnoszone w skardze zarzuty nie mogą podważyć rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.