IV SA 4778/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 16 września 2003 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego J. S., adwokata A. Ł. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. 7/IV S A 4778 /03 U Z A S A D N I E N I E M. R. wiosną 1991 r. wybudował betonowe ogrodzenie pomiędzy własną działką a działką skarżącego J. S. Ogrodzenie to miało 2 m wysokości , składało się z czterech prefabrykowanych płyt żelbetowych o wysokości 0,5 metra każda , trzy dolne płyty były pełne a czwarta ażurowa . J. S. kwestionował legalność wybudowanego ogrodzenia. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonanego ogrodzenia uznając , iż nie jest w tym przypadku wymagane pozwolenie budowlane . Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. wydaną na podstawie art. 56 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 , ze zm. ) nakazał opracowanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej wykonanego ogrodzenia . J. S. kwestionował bowiem fachowość prac , które jego zdaniem stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa . Decyzja ta została zaskarżona przez obie strony postępowania i Wojewoda w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy . Następnie J. S. i M. R. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi na decyzję organu odwoławczego . Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 marca 1996 r. wydanym w sprawie SA -Ł 642-643/95 odrzucił skargi obu stron. W uzasadnieniu postanowienia podniósł , że zaskarżony jak i poprzedzający go akt wprawdzie zostały nazwane decyzjami to jednak ich treść jak również powołana podstawa prawna wskazuje ,że są to postanowienia dowodowe . W akcie organu I instancji wskazany został jako podstawa prawna przepis art. 56 ust 1 obowiązującej w czasie wydawania tego aktu ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane . Organ II instancji wprawdzie nie podał w sentencji swojego rozstrzygnięcia podstawy materialnoprawnej ale w uzasadnieniu powołał art. 89 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . Działania organu administracji przewidziane w tych przepisach , podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy , gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym . Postanowienia takie są niezaskarżalne .Akty administracyjne I i II instancji wydane w rozpatrywanej sprawie miały charakter dowodowy i nieprawidłowo otrzymały formę decyzji . Sąd stwierdził , że skoro zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną lecz postanowieniem , na które skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje to obie skargi należało odrzucić . J. S. wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2003 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego T. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody P. podnosząc , że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 37 ust 2 Prawa budowlanego , który nie upoważniał organu do wydania decyzji w zakresie nakazanych czynności . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 1995 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 1994 r. W uzasadnieniu stwierdził , że art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. upoważniał właściwy organ do wydania postanowień służących prawidłowemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego . Organ podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającym skargi , że oba akty błędnie nazwane decyzjami były w istocie postanowieniami na które nie służyło zażalenie ani skarga do Sądu . Można było je skarżyć dopiero po wydaniu decyzji stawiając w odwołaniu od decyzji zarzuty nie tylko co do decyzji ale również wobec postanowienia . W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji , to również brak było podstaw do badania kwestionowanych rozstrzygnięć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Dlatego postępowanie nieważnościowe wszczęte zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2003 r. należało zdaniem organu umorzyć . Odwołanie od tej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S. i podniósł , że kwestionowane decyzje zostały wydane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 9 października 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu powołał się na ocenę prawna wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie SA-Ł 642-643/95 , którym Sąd odrzucił skargi obu stron. Wskazał , że skoro niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji to brak jest podstaw prawnych do badania kwestionowanych rozstrzygnięć w trybie stwierdzenia nieważności . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył J. S. i powtórzył zarzut , iż kwestionowane przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzje rażąco naruszały prawo bowiem wybudowane ogrodzenie powinno być objęte nakazem rozbiórki na mocy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. a organy wydały zupełnie inne rozstrzygnięcie na podstawie prawnej , która nie miała w sprawie zastosowania . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga została uwzględniona aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych . Zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu , który spowodował ich uchylenie . J. S. domagał się zweryfikowania w trybie postępowania nieważnościowego decyzji Wojewody w P. z dnia [...] stycznia 1995 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 1994 r. nakazującej M. R. dostarczenia ekspertyzy technicznej ogrodzenia podnosząc, że wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego . Nie budzi w sprawie wątpliwości , że art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. będący podstawą wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. kwestionowanego aktu upoważniał organ do wydania postanowienia mającego na celu przeprowadzenie postępowania dowodowego . W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 1998 r. sygn. IV SA 881/96 ( LEX nr 43335) wskazano ,że "na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 cyt. ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane stanowiący podstawę wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie ." Pogląd ten wynikał także ze wspomnianego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 marca 1996 r. odrzucającego skargę obu stron na decyzję organu odwoławczego. Akt ten błędnie nazwany był decyzją , gdyż w istocie było to postanowienie i niedopuszczalne było wniesienie od niego odwołania . Tym niemniej odwołanie zostało rozpatrzone a zaskarżony akt utrzymany przez Wojewodę [...] w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrujący w postępowaniu nieważnościowym kwestionowany akt nazwany decyzją uznał ,że skoro niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji , to brak jest podstaw prawnych do badania skarżonych rozstrzygnięć w trybie stwierdzenia nieważności i w konsekwencji postępowanie nieważnościowe umorzył jako bezprzedmiotowe . Wprawdzie weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i nast. kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97 LEX nr 44508) - dotyczy to jednak sytuacji gdy istotnie akt prawny wydany przez organ administracyjny ma właściwą formę postanowienia . W niniejszej sprawie kwestionowany akt administracyjny istnieje i posiada wadliwą formę decyzji . Już ta okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do tego aby postępowanie w celu jego wyeliminowania mogło się toczyć . Przy jego wydaniu doszło bowiem do uchybienia przepisom co do formy aktów administracyjnych a w konsekwencji do rozpatrzenia odwołania czyli niezasadnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego . Niewątpliwie o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Kwestia formy może mieć jednak duże znaczenie i spowodować dalsze konsekwencje choćby w postaci zaskarżenia danego aktu jak miało to miejsce w tej sprawie . W ocenie Sądu kwestionowany akt powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego jako wydany bez podstawy prawnej . Jak przyjęto w orzecznictwie przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: "decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. I SA 275/00 LEX nr 54178) Nie oznacza to jednak , że wskutek ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji staną się również nieważne ustalenia poczynione w oparciu o ekspertyzę dostarczoną w wykonaniu obowiązku nakazanego wadliwym w formie aktem , ich nałożenie było bowiem uprawnione a jedynie rozstrzygnięcie otrzymało wadliwą formę prawną . Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję . Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 tejże ustawy .