IV SA 4792/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Anna Szymańska asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Agnieszka Foks- Skopińska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi L.M., M.K., K.Z., N.I. i K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia zespołu pałacowo-parkowego w B. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dn. [...].10.2002 r., oznaczenie [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dn. [...].08.2002 r., oznaczenie [...], który odmówił stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy położony w B., gmina N., o pow. 1,64 ha, obejmujący działki o nr ewid. [...] i [...], nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że wojewoda nie znalazł podstaw do uznania, iż przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów powołanego dekretu, o co wnosił pełnomocnik odwołujących się spadkobierczyń po A.M. i L.W., właścicielach majątku ziemskiego, którego część składową stanowił ów zespół pałacowo-parkowy. Spadkobierczynie kwestionują przejęcie go na cele reformy rolnej, ponieważ nie stanowił nieruchomości rolnej i nie nadawał się na żaden z celów wymienionych w art. 1 powołanego dekretu. Wojewoda wyraził pogląd, iż mając na względzie brzmienie art. 1 dekretu o reformie rolnej, należy przyjąć, że na własność Państwa, poza gruntami określanymi jako użytki rolne, przejmowane były także zabudowania, w tym domy mieszkalne (dwory, pałace), które można było przeznaczyć np. na szkoły i inne ośrodki służące celom rolniczym. Zdaniem wojewody przejmowana w trybie dekretu o reformie rolnej nieruchomość ziemska jest pojęciem szerszym od nieruchomości, w skład której wchodzą użytki rolne, rozumiane jako grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe i która podlegała parcelacji na rzecz rolników. Przemawia za tym także, jak zaznacza wojewoda, treść art. 6 powołanego dekretu, który upoważniał Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do niezwłocznego objęcia zarządem państwowym nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Zabudowania takie przechodziły z mocy prawa wraz z całym majątkiem ziemskim z dniem 13.09.1944 r. na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda zaznacza, że w sensie przedmiotowym majątek ziemski stanowił zaplecze gospodarcze i dochodowe dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości, w tym także zespołu pałacowo-parkowego, który wchodził w jego skład w sensie prawnym i faktycznym. Samo zaś wykorzystywanie zespołu pałacowo-parkowego przez właściciela jako jego miejsca zamieszkania, czy też wydzierżawianie go, nie oznacza jeszcze, że zespół taki przestawał być częścią składową majątku ziemskiego o charakterze rolniczym. Z tego względu, zdaniem wojewody, nie można przyjąć, iż przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e tegoż dekretu. Stanowisko to podzielił Minister Rolnictwa rozpatrując wniesione odwołanie. On także wyraził pogląd, iż z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że w skład nieruchomości ziemskiej nie wchodziły tylko użytki rolne, ale także nieużytki, lasy oraz zabudowania. Skarżące natomiast nie udowodniły, zdaniem ministra, że zespół pałacowo-parkowy [...] stanowił przed 1.09.1939 r. odrębną własność od pozostałego majątku [...] np. w wyniku darowizny, sprzedaży innemu podmiotowi. Z tego względu uważa, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu, skarżące nie wykazały bowiem braku związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym majątku [...] a tym majątkiem, który stanowił zaplecze np. dochodowe dla tych jego części, które nie służyły produkcji rolnej. Pełnomocnik spadkobierczyń zarówno we wniesionym odwołaniu, jak i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, ze pałac wraz z otaczającym go parkiem był domem mieszkalnym i ze swej istoty nie nadawał się na realizację żadnego z celów wymienionych w dekrecie o reformie rolnej i w związku z tym od samego początku przejęcie go na własność Państwa było pozbawione podstawy prawnej. Cele reformy zostały, bowiem wymienione enumeratywnie w art. 1 dekretu, podobnie jak w jego art. 2 ust. 1 enumeratywnie określono nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, który to pogląd znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do niewykazania braku związku funkcjonalnego zarzuconego przez ministra, pełnomocnik skarżących, również w oparciu o orzecznictwo NSA stwierdził, że na cele reformy rolnej powołany dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej, a nie te, które utrzymywane były z działalności rolniczej, jak sugeruje minister. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że dwory i pałace wraz z otaczającymi je parkami nie podlegały przejęciu na własność Państwa, co wynika z porównania art. 2 i art. 6 dekretu o reformie rolnej. Art. 6 jest bowiem szerszy treściowo i poza nieruchomościami ziemskimi wymienia również położone na nich budynki, inwentarz żywy i martwy oraz znajdujące się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, przy czym składniki te miały być jedynie objęte zarządem państwowym. Z tego względu, zdaniem pełnomocnika skarżących, przez użyte w art. 2 pojęcie "nieruchomości ziemskie" należy rozumieć jedynie grunty. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że w praktyce wszystkie składniki wymienione w art. 6 dekretu zostały przejęte przez Państwo na własność. Przy czym przejęcie to nie miało na celu przeprowadzenia reformy rolnej, lecz było aktem nacjonalizacyjnym, a więc działaniem wykraczającym poza materię uregulowaną w dekrecie. Mając na względzie wszystkie te argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, 8,10, 77 i 107 Kpa oraz błędną wykładnię dekretu o reformie rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżących należy uznaćza trafne, a sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygniecie zgodne z prawem. Zarówno decyzję organu I, jak i II instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły wszak dokładnych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zapoznały także pełnomocnika skarżących z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim nie wyjaśniono w sposób dogłębny, czy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy był funkcjonalnie powiązany z pozostałą nieruchomością ziemską. Stwierdzono jedynie, iż spadkobierczynie byłych właścicieli majątku [...] nie wykazały braku istnienia takiego związku. Ponadto organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały tego rodzaju interpretacji postanowień dekretu o reformie rolnej, która przemawia przeciwko możliwości uznania, iż przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie jego art. 2 ust. 1 lit. e. Argumenty zawarte w motywach obu decyzji sprowadzają się do takiej interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskiej", która pozwala na objęcie tym terminem nie tylko nieruchomości mających charakter rolniczy, ale i innych nieruchomości i wzniesionych na nich zabudowań, w tym także zespołów pałacowo-parkowych. Stanowisko to sprzeczne jest z ustaleniami poczynionymi przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dn. 19.09.1990 r. (W 3/89, OTK 1990/1/26), który definiując pojęcie "nieruchomości ziemskiej", nie wyjaśnione w dekrecie o reformie rolnej stwierdził, iż "ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy". Wniosek taki, jak zaznacza Trybunał, znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu, jak i w treści niektórych jego przepisów, jak art. 1 ust. 2 lit. a i b, art. 6 oraz w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dn. 1.03.1945 r. w sprawie wykonania owego dekretu. Mając na względzie te unormowania Trybunał stwierdził, iż "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc (...) nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r." Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, że dla wyodrębnienia części nieruchomości, z przeznaczeniem na inny niż cel rolniczy, nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej). Zdaniem Trybunału oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. "Nie muszą być one widoczne w terenie. Wystarczy, gdy są uwidocznione na urzędowych mapach, albo też gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone". Mając na uwadze przytoczony pogląd i rozważania prawne Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu uchwały z dn. 19.09.1990 r. (W 3/89), która choć utraciła już moc wiążącą, to jednak z racji autorytetu Trybunału Konstytucyjnego i wagi jego rozstrzygnięć, nadal stanowi pewną wskazówkę przy interpretacji tego aktu prawnego, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż w pełni podziela tę interpretację. Uznać zatem należy, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dn. 1.03.1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. Nieuzasadnione jest twierdzenie organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, które dokonały własnej interpretacji pojęcia nieruchomości ziemskiej, uznając że ustawodawca pojęciem tym zamierzał objąć nie tylko użytki rolne ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzące w skład majątku o charakterze rolniczym. W tym stanie rzeczy istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy część przedmiotowej nieruchomości, tzw. zespół pałacowo-parkowy był w dniu wejścia w życie reformy rolnej wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej. Przy orzekaniu na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia wykonawczego z dn. 1.03.1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc i nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. Należy przy tym zwrócić uwagę -stosownie do poglądu prawnego przedstawionego powyżej - że powołany przez organ odwoławczy art. 6 dekretu dotyczył wyłącznie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym, tj. wszelkich tych nieruchomości, które służyły do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Błędny jest w tym zakresie pogląd prezentowany przez pełnomocnika skarżących, bowiem również w tej sprawie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dn. 16.04.1996 r. (W 15/95, OTK ZU 1995/2/13), zaznaczając iż art. 6 dekretu nakazywał niezwłoczne objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w jego art. 2. "Chodziło bowiem o objęcie zarządu właścicielskiego nad majątkiem, który uprzednio przeszedł na własność Skarbu Państwa". W tym stanie rzeczy przejęcia na własność Państwa składników wymienionych w art. 6 dekretu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, nie można uznać za akt nacjonalizacyjny, a więc działanie wykraczające poza materię uregulowaną w dekrecie. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnej działki i uwzględniać faktyczne jej wykorzystanie (związek funkcjonalny, który zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowego i odwrotnie), a nie ograniczać się do ustalenia związku podmiotowego pomiędzy tą częścią przejętego majątku, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym wchodzącymi w jego skład. W tym miejscu należy także podkreślić, iż przyjęte przez organy orzekające w niniejszej sprawie domniemanie utrzymywania zespołu pałacowo-parkowego przez pozostałą część majątku o charakterze rolniczym warunku tego nie spełnia. Przyjęte przez wojewodę i podtrzymane przez ministra twierdzenie, iż w sensie przedmiotowym majątek ziemski stanowił zaplecze gospodarcze i dochodowe dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości, w tym także zespołu pałacowo-parkowego należy uznać za gołosłowne, nie zostało bowiem poparte żadnymi świadczącymi o tym dowodami. Zarzut nie wyodrębnienia prawnego przed 1.09.1939 r., a tylko faktycznego, nie stoi na przeszkodzie rozważeniu czy dana nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa podpadała pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Niewątpliwie w tym zakresie organy orzekające zobowiązane były przeprowadzić postępowanie dowodowe, podobnie nie podjęły próby wykazania, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy mógł służyć realizacji któregoś z celów reformy rolnej. Ogólne stwierdzenie, iż mogły być przeznaczone na szkoły i inne ośrodki wymienione wart. 1 dekretu nie jest wystarczające. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) -orzekł jak w sentencji