IV SA 4818/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] maja 2002r. w powołaniu na art.40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r Nr 15 poz.139 ze zm. i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady W. Nr [...] w dniu [...] września 1992r /Dz. Urz Nr [...], poz. [...] / ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce o powierzchni 952m2 położonej przy ul [...] , której granice lokalizacji oznaczono literami A-B-C-D-A na mapie sytuacyjno- wysokościowej stanowiącej załącznik do tej decyzji. W ogólnej charakterystyce tej inwestycji podano, powołując się na dane wymienione przez inwestora, że powierzchnia zabudowy wyniesie 420m2, natomiast powierzchnia biologicznie czynna 200-300m2. W odwołaniu od tej decyzja Spółdzielnia Mieszkaniowa P. zarzuciła, że zamierzona inwestycja narusza przepisy wykonawcze prawa budowlanego a nadto decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały, bowiem takiej inwestycji nie da się zrealizować nie naruszając prawa Decyzją z dnia [...] października 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej P. od wymienionej decyzji w powołaniu na art.138§1pkt2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie linii zabudowy wyznaczonej na załączniku graficznym i utrzymało ją w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że po otrzymaniu odwołania inwestor złożył dodatkowe wyjaśnienia, z których wynikało, że projekt zachowuje wymagane parametry w zakresie powierzchni zieleni i wystąpił o odstępstwo w zakresie odległości między projektowanymi budynkami, a linia zabudowy nie jest elementem obligatoryjnym lecz pochodzi ze studium urbanistycznego i o linii zabudowy decydują przepisy o drogach publicznych. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o faktycznym zrealizowaniu planowanej inwestycji a ochrona praw osób trzecich w tym, postępowaniu dotyczy tylko zakresu objętego ustaleniami obowiązującego planu. Nie ma też przesłanek do podzielnia stanowiska odwołania, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Wyjaśniając przyczyny zmiany decyzji organu I instancji organ odwoławczy podniósł, że załączony wypis i wyrys z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają przepisów uzasadniających wykreślenie obowiązującej linii zabudowy. W tym zakresie organ I instancji ustalił warunki zabudowy zbyt szczegółowo, co uzasadnia ich uchylenie. Dokładna lokalizacja winna być przedmiotem postępowania o pozwoleniu na budowę. Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej P. w jej petetitum skierowana została do decyzji organu i instancji z żądaniem stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156§1pkt2,5 i 7 kpa. Strona skarżąca wywodzi, że w decyzji organu I instancji bezkrytycznie przepisano dane liczbowe zawarte we wniosku inwestora, dotyczące powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 200m2, co dla działki inwestora o powierzchni 952m2 stanowi tylko 21% jej powierzchni i nie wyczerpuje zarówno wymogu liczbowego jak i sformułowania " zieleń i rekreacja " przytoczonego w §39 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. z 1999r Nr 15 poz. 14. Matematyczne wyliczenie obejmujące wielkość powierzchni biologicznie czynnej dla działki inwestora w ocenie skargi wskazuje na niewykonalność decyzji, a także na rażące naruszenie prawa tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...], a także rażące naruszenie art. 42 ust.1pkt5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 12 ust.6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa P. zarzuciła decyzji niezgodność z prawem, w tym naruszenie art.42 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, art.5 ust.2pkt2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126/ i §12 ust.3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołało się wyłącznie na wyjaśnienia inwestora, natomiast nie przeprowadziło analizy mającej na celu określenie podstaw tych wyjaśnień inwestora podnosząc nadto, że inwestor swoimi materiałami reklamowymi udowodnił, że nie zamierza respektować przepisów prawa, w zakresie zachowania odległości i ochrony interesów osób trzecich. Skarżąca podniosła, że "uzasadnienie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] 10. 2002 wydaje się być niepogłębione i pozbawione podstaw prawnych". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Zainteresowany inwestor D. Sp. z.o.o. wniósł o odrzucenie skargi, jako skierowanej do decyzji organu I instancji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zainteresowany ten złożył odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2002r.Nr [...] wydaną przez skład orzekający: M.K., K.S., M.S., która to decyzja rozpoznała odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza Gminy C. Nr [...] z dnia [...] maja 2002 i utrzymała w mocy w całości tą decyzję na podstawie art.138§1pkt1kpa Pełnomocnik zainteresowanego inwestora na rozprawie dniu 3 sierpnia 2004 okazała oryginał tej decyzji zgodny z przedłożoną uprzednio kopią i podała, że taka decyzja została mu doręczona przez organ odwoławczy. Sąd administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymaga podniesiony przez zainteresowanego inwestora zarzut niedopuszczalności skargi jako skierowanej przeciwko decyzji organu I instancji. Niewątpliwie w ściśle określonym petitum skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa P. zawarła wyłącznie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej i nie wyraziła ekspressis verbis stanowiska co do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu skargi zawarte zostały jednak zarzuty również przeciwko tej decyzji, stąd w ocenie sądu przyjąć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest również decyzja organu odwoławczego z tym, że co do niej strona skarżąca nie formułuje zarzutu jej nieważności. Mając powyższe na względzie sąd administracyjny nie podzielił stanowiska strony zainteresowanej o odrzucenie skargi. Działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, która ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271 / z przyczyn, o których poniżej sąd administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156§1pkt2kpa. Treść odwołania jednoznacznie wskazywała, że skarżąca sprzeciwia się ustalonym dla planowanej inwestycji warunkom zabudowy między innymi, dlatego, że w jej ocenie dopuszczają one realizację zabudowy planowanego obiektu bez wprowadzenia odpowiednich ograniczeń w zakresie określenia wielkości terenu działki inwestora wyłączonej spod zabudowy, jako biologicznie czynnej. W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa P. wyrażała akceptację ustalonej w decyzji linię zabudowy podkreślając tylko, że przy tak oznaczonych w decyzji warunkach zabudowy realizacja obiektu jest niemożliwa, z czego z kolei wyprowadzała wniosek o niewykonalności samej decyzji, podtrzymując go następnie w skardze. Nie wdając się w ocenę trafności tych zarzutów stwierdzić należy, że reformatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego obejmujące uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie linii zabudowy, w świetle tego stanowiska odwołania, stanowiło wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującej, bowiem de facto znosiło ustalone w decyzji organu I instancji rygory ograniczające inwestora co do pozostawienia terenu wolnego od zabudowy i wobec tego wymagało stosownie do treści art.139kpa wykazania, że decyzja organu I instancji w tym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub rażącego interesu społecznego. Próby wykazania okoliczności przewidzianych w tym przepisie organ odwoławczy nie podjął. Natomiast treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie tylko w ogóle pomija dopuszczalność dokonania zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej w aspekcie wymagań art.139kpa ale wręcz prowadzi do jednoznacznego wniosku, że działanie organu odwoławczego zostało podyktowane stanowiskiem zainteresowanego inwestora, który mimo iż nie wniósł odwołanie od tej części decyzji organu I instancji, to w toku postępowania odwoławczego zakwestionował wyznaczenie linii zabudowy w ustalonych warunkach zabudowy na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego w tym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem art.138§1pkt2 i art. 139kpa. W toku postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów zostało ujawnione, że zainteresowanemu została doręczona inna decyzja organu II instancji niż decyzja zaskarżona, opatrzona tą samą datą i oznaczona tą samą sygnaturą i z udziałem tego samego składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu z tym, że decyzja doręczona zainteresowanemu utrzymała w mocy w całości decyzję organu I instancji, a jej uzasadnienie nie zawiera ustaleń dotyczących linii zabudowy. Ujawnienie tej wadliwości postępowania odwoławczego powoduje stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej w całości, bowiem doręczenie stronom postępowania różnych decyzji odnoszących się do rozpoznania tego samego odwołania należy poczytać jako rażące naruszenie art.138 kpa, gdyż de facto do obrotu prawnego zostały wprowadzone dwie decyzje organu odwoławczego rozpoznające to samo odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] maja 2002r ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przyczyn wymienionych na podstawie art.145§1 pkt2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzeczono jak w sentencji. Mając na względzie to, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy dla wykonywania przez inwestora robót budowlanych jak i innych działań faktycznych nakierowanych na realizację inwestycji, a jedynie jest uprawnieniem do złożenia przez niego wniosku o pozwolenie na budowę, sąd administracyjny nie wydał orzeczenia przewidzianego w art.152 wymienionej ustawy o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.