IV SA 4835/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Z. Niewiadomski Sędziowie NSA del. do WSA B. Gorczycka-Muszyńska (spr.) Asesor WSA A. Szymańska Protokolant H. Bordiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi S. W. i P. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu budynku przy ul. [....] w P. na własność instytucji, której kosztem budynek ten wykończono oraz na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu budynku na własność instytucji, której kosztem budynek ten wykończono 1. oddala skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na rzecz S. W. i P. C. po 10 zł (po dziesięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA 4835/02 UZASADNIENIE Prezydium Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r. na podstawie art. 9 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o wykonaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych ( Dz. U. Nr 49 poz. 325) orzekło, że budynek mieszkalny wykończony przez Zakłady Sprzętu Komunikacyjnego w P. przy ul. [...] stanowiący własność Z. G. przechodzi na własność [...] Zakładów Sprzętu Komunikacyjnego w P. wraz z gruntem, stanowiącym część składową nieruchomości, za odszkodowaniem dla właścicielki w kwocie 347.620 zł. Pismem z dnia 31 grudnia 1990 r. uzupełnionym pismem z dnia 8 kwietnia 1991 r. spadkobierczynie Z. G.: S. W. i M. C. wystąpiły o stwierdzenie nieważności tej decyzji podnosząc, że decyzja skierowana została do ich matki nieżyjącej w dniu wydania decyzji. Twierdziły przy tym, że decyzja jest wadliwa, ponieważ, ich zdaniem, koszt nadbudowy był niższy niż 50 %, co uniemożliwiałoby przejęcie nieruchomości w trybie powyższego dekretu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1991 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. podając w uzasadnieniu, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś nie jest możliwe kwestionowanie po upływie 30 lat kosztów wykonanej nadbudowy i wykończenia budynku, oszacowanych przez rzeczoznawców bezpośrednio po wykonaniu tych robót. W wyniku skargi na tę decyzję – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lutego 1993 r. uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ naczelny nie wyjaśnił istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu – "skoro własność budynku przeszła na [...] Zakłady Sprzętu Motoryzacyjnego, to Zakłady te nie tylko mogły stanowić ważne źródło dowodowe, lecz przede wszystkim powinny uczestniczyć w postępowaniu jako strona, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 207 § 2 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Ponownie rozpatrując sprawę Minister powiadomił o toczącym się postępowaniu wszystkie osoby fizyczne i prawne mające przymiot strony w omawianej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 kpa, 157 § 1 i 158 § 2 kpa stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że 1. Przejęty budynek był przeznaczony na cele mieszkalne i na takie cele został wykończony. Powyższy dekret zabraniał przerabiania lokali mieszkalnych na cele użytkowe. Z dokumentów nie wynika, że Zakłady Sprzętu Motoryzacyjnego przerobiły lokale mieszkalne na użytkowe, a jedynie, że wykorzystywały przez pewien czas część budynku jako biura. 2. Zarzut nieprawidłowego wyliczenia nakładów jest niezasadny. Szacowanie nakładów dokonane było dwukrotnie. Obydwie wyceny określiły ten koszt na ponad 50 %. Z szacunkiem dokonanym przez drugiego rzeczoznawcę, którego opinię uwzględniono w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Z. G. zgodziła się pisząc o tym w piśmie z dnia 4 kwietnia 1961 r. Tym samym – brak jest obecnie podstaw do kwestionowania wysokości nakładów jak i wysokości odszkodowania. 3. Zasadny jest natomiast zarzut, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa jako skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, jednakże wobec upływu 10 lat od daty jej doręczenia nie można stwierdzić jej nieważności, dlatego stwierdzone zostaje wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wskazano także, iż skarżące, spadkobierczynie Z. G., nie odwołały się od decyzji z dnia [...] czerwca 1961r. i pobrały ustalone w tej decyzji odszkodowanie. Powyższa decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. nie została zaskarżona. Pismem z dnia 19 lutego 2002 r. S. W. i P. C. (spadkobierca M. C.) wystąpili do urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o "uchylenie, jako nieważnej decyzji Prezydium Rady Narodowej P. z dnia [...] czerwca 1961 r.". W piśmie tym podnoszono, że - budynek został przeznaczony nie na cele mieszkalne, lecz biurowe, o czym świadczą odnalezione przy likwidacji mieszkania po M. C. - listy [...] Zakładów Motoryzacyjnych z dnia 25 maja 1956 r. i 25 lipca 1956 r. adresowane do właścicielki, w których [...] Zakłady określają ten budynek jako biurowiec - specyfikacja nakładów z dnia 21 lipca 1957 r. poniesionych przez [...] Zakłady Motoryzacyjne, w której określono ten budynek jako administracyjno – socjalny - wycena biegłego wykonana 6 lat po odbiorze budynku, w której podano, że budynek użytkowany jest częściowo na biura, a częściowo na mieszkania pracownicze - koszt nadbudowy i wykończenia obliczony został nieprawidłowo - decyzja wywłaszczeniowa była skierowana do właścicielki, która już nie żyła. Pismem z dnia 25 kwietnia 2002 r. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast poinformował S. W. i P. C., że ocena legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. o przejęciu za odszkodowaniem omawianej nieruchomości została dokonana decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Decyzja ta jest ostateczna i " zakończyła na drodze administracyjnej postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może być wznowione postępowanie administracyjne, jeżeli strona wskaże na jedną z przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa". Wezwano więc adresatów pisma do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 19 lutego 2002 r. poprzez wskazanie, czy zgłoszone w tym piśmie żądanie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz wskazanie, które z przesłanek wyliczonych w art. 145 § 1 kpa – zdaniem stron – zaistniała w niniejszej sprawie lub wskazanie w trybie jakich innych przepisów kpa strona żąda uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Odpowiadając na to wezwanie S. W. w piśmie z dnia 7 maja 2002 r. oświadczyła ,że wnosi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa o wznowieniu postępowania, uchylenie decyzji Prezydium PRN P. z dnia [...] czerwca 1961 r. P. C. natomiast w piśmie z dnia 10 maja 2002 r. oświadczył, że jego żądanie " nie zmieniło się od dnia 8 kwietnia 1991 r. i nie dotyczy wznowienia postępowania, lecz stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Zdaniem P. C. decyzja z dnia [...] grudnia 1995 r. stwierdzająca, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa , rozstrzyga sprawę tylko w części dotyczącej zarzutu z art. 156 § 1 pkt 4, lecz nie rozstrzygnęła całości sprawy, w szczególności co do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który " mógł być podstawą do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r.". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu podano, że z odnalezionych dokumentów nie wynikają żadne nowe okoliczności, które nie były znane i oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. S. W. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniosła, że " wnioskiem z dnia 19 lutego 2002 r. występowała o uchylenie jako nieważnej decyzji PRN P. z dnia [...] czerwca 1961 r. a nie o wznowienie postępowania. O wznowienie postępowania wystąpiła pismem z dnia 7 maja 2002 r. , informując o dacie odnalezienia dokumentów w piśmie z dnia 22 maja 2002 r. P. C. natomiast w piśmie z dnia 31 sierpnia 2002 r. kategorycznie zaprzeczył temu, jakoby w piśmie z dnia 19 lutego 2002 r. i 10 maja 2002 r. występował o wznowienie postępowania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r. po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 1995 r. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. Skargi na te decyzje wnieśli do Sądu Administracyjnego S. W. i P. C. P. C. – poza zarzutami odnoszącymi się do decyzji z dnia [...] października 2002 r. zarzucił także, że organ naczelny nie wydał w ustalonym terminie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r. jako dotkniętego wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...]grudnia 1995 r. orzekająca, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1961 r. wydane zostało z naruszeniem prawa rozstrzyga jedynie o zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, natomiast zawarte w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzenia dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. nie są rozstrzygnięciem, lecz polemiką z zarzutami wnioskodawczyni, dotyczącymi tej kwestii. Dlatego skarżący uważa , że sprawa stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia jako dotkniętego wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie została dotychczas rozstrzygnięta i w powołaniu na art. 216 i 227 kpa wnosi w tej sprawie skargę na bezczynność organu. W dalszej części skargi P. C. przytacza szereg okoliczności i faktów, które w jego ocenie wskazują, że orzeczenie z 1961 r. wydane zostało z naruszeniem art. 1 pkt 1, art. 3 , art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. Podnosi także, że nigdy nie występował o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. " mimo, że Urząd to uporczywie sugeruje. Wręcz przeciwnie – pismem z dnia 10 maja 2002 r. i 31 sierpnia 2002 r. " kategorycznie temu zaprzeczyłem". S. W. w obszernej skardze kwestionującej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r., wnosi, aby Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu jako nieważnej decyzji Prezydium RN P. z dnia [...] czerwca 1961 r. " jako podjętej z wielokrotnym rażącym naruszeniem prawa". W odpowiedzi na skargi organ naczelny wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga P. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast który, zdaniem skarżącego nie wydał do chwili obecnej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. jako dotkniętego wadą, wskazana w art. 155 § 1 pkt 2 kpa – jest niezasadna. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia odniósł się szczegółowo do zarzutów, podnoszonych we wniosku wszczynającym postępowanie w tej sprawie, w tym do zarzutu wydania tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa w szczególności przepisów dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. ( str. 3 i 4 uzasadnienia) i zarzut ten ocenił jako bezpodstawny. Uznał natomiast za zasadny zarzut, iż orzeczenie to dotknięte jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jednakże wobec upływu 10 lat od jego doręczenia – zgodnie z art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa stwierdził wydanie omawianego orzeczenia z naruszeniem prawa wyjaśniając, że naruszenie prawa polegało na skierowaniu orzeczenia do osoby nie będącej już stroną w postępowaniu. Fakt, iż w sentencji uzasadnienia tej decyzji nie wymieniono art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w sytuacji gdy w motywach rozstrzygnięcia zawarto szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne uznania przez organ orzekający, że przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w tym przepisie – nie występuje, nie może być interpretowany jako niewydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy bowiem wskazać, że art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji administracyjnej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Skoro zatem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. zawarta została ocena kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia w aspekcie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to podnoszony obecnie w skardze na bezczynność organu zarzut, że decyzja w tej sprawie dotychczas nie została wydana – jest bezzasadny. Dlatego skargę P. C. na bezczynność organu należało oddalić. Zasadne natomiast są skargi skarżących dotyczące decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r., jednakże z innych przyczyn, niż przytoczone przez skarżących. Decyzje te podlegają uchyleniu z przyczyn nie podnoszonych w skargach, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Przede wszystkim zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. W sprawie niniejszej strony nie zgłaszały żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r.. W piśmie z dnia 7 maj 2002 r. S. W. jednoznacznie podała, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r., zaś P. C. oświadczył, że domaga się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia i że jego wystąpienie " nie dotyczy wznowienia postępowania". O ile w okolicznościach sprawy niniejszej można byłoby uznać, że organ naczelny wydając w dniu [...] czerwca 2002 r. postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. przyjął korzystną dla stron, w ocenie organu, interpretację zgłaszanych żądań i wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją wydaną w postępowaniu nadzorczym, o tyle organ ten , rozpoznając ponownie sprawę nie mógł już podzielić takiej interpretacji pism skarżących, a to wobec jednoznacznego i kategorycznego stwierdzenia przez S. W. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i przez P. C. w piśmie z dnia 31 lipca 2002 r., że nigdy nie występowali o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Należy przy tym wskazać, iż organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym przeoczył, iż zgodnie z art. 148 § 1 kpa wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa może być dokonane w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym ujawnione zostały nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. S. W. w swoich pismach kierowanych do organu orzekającego oświadczyła, że pisma, które, w jej ocenie, są nowymi dowodami w sprawie - odnalazła w styczniu 2002 r. Żądanie zaś wznowienia postępowania zgłosiła w maju 2002 r. W tych okolicznościach, niezależnie od tego, czy żądanie to miałoby dotyczyć postępowania zakończonego orzeczeniem wydanym w trybie zwykłym w 1961 r., czy też –postępowania zakończonego decyzją z 1995 r. wydaną w trybie nieważnościowym – wznowienie postępowania było niedopuszczalne z powodu niezachowania terminu zastrzeżonego w art. 148 § 1 kpa. Dlatego – decyzja zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. jako wydane z istotnym naruszeniem art. 147 § 1 kpa i art. 148 § 1 kpa podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Dlatego – orzeczono jak w sentencji. W związku z zawartą w skardze prośbą, aby Sąd Administracyjny uchylił jako nieważną decyzję Prezydium Rady Narodowej w P. z 1961 r. należy wyjaśnić, iż oczekiwania S. W. nie mogły być spełnione, ponieważ rozstrzygnięcie takie wykraczałoby poza kognicję tego sądu. Organem właściwym do wydania decyzji w tej sparwie był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i organ ten wydał decyzję w 1995 r. Decyzja ta jest ostateczna i mogła być zaskarżona do Sądu Administracyjnego w stosownym terminie, po uprzednim wykorzystaniu przez stronę trybu określonego w art. 127 § 3 kpa. Należy przy tym wskazać, że decyzja ostateczna organu administracji wiąże zarówno strony, jak i organ administracji który ją wydał. W sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, dopóki decyzja ta nie zostanie wycofana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kpa ponowne orzekanie przez organ administracji jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka dotknięta byłaby ciężką wadą ( art. 156 § 1 pkt 3 kpa) skutkującą jej nieważność.