IV SA 4854/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i R. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. i R. O. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Rozdzielni Gazu w N. w dniu [...].05.2000 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o kolizji dobudowanego tarasu wraz z schodami z gazociągiem średniego ciśnienia Ø 40 przebiegającym przez posesję R. O. w N. przy ul. [...]. W dniu 31.05.2000 r. przeprowadzono oględziny na miejscu stwierdzając, że do budynku mieszkalnego jednorodzinnego pod w/w adresem dobudowano taras na fundamencie betonowym, słup żelbetowy podpierający taras na poziomie piętra i schody – zlokalizowane bezpośrednio przy sieci gazowej, co zagraża bezpieczeństwu życia i mienia. Zgodnie z oświadczeniem R. O. powyższe roboty budowlane zostały wykonane jesienią 1999 r. Ponadto nad tarasem wykonano zadaszenie konstrukcji drewnianej, wsparte na dwóch słupkach żelbetowych. H. i R. O. – inwestorzy, jak oświadczają, nie zgłaszali zamiaru wykonania powyżej opisanych budowli do Urzędu Miejskiego, gdyż uważali, ze jest to zgodne z projektem technicznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. N. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał H. i R. O. wstrzymanie robót budowlanych w budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w N. z powodu prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia i przepisów. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, budynek mieszkalny na w/w działce był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1989 r. W 1989 r. budynek został zgłoszony do częściowego użytkowania. Zrealizowany w 1999 r. taras, płyta balkonowa, ściana osłonowa tarasu, schody i zadaszenie tarasu, nie były przewidziane w zatwierdzonym w 1989 r. projekcie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. N. nakazał inwestorom w terminie do 20.07.2000 r. uzupełnić materiał dowodowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał H. i R. O. wykonać przełożenie fragmentu sieci gazowej średniego ciśnienia Ø 40 z przyłączem do budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w N., znajdujących się w kolizji z rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego, zgodnie z projektem opracowanym przez mgr inż. Z. N., stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji w terminie do 31.12.2000 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. P. – właściciel sąsiedniej nieruchomości, którego zdaniem, samowolnie dokonana rozbudowa budynku nie powinna być legalizowana, ale nakazana rozbiórka tej części budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż zdaniem organu, odwołujący się nie wykazał przymiotu strony w tym postępowaniu. W listopadzie 2000 r., przed wydaniem decyzji ostatecznej, inwestorzy dokonali przełożenia gazociągu. Pismem z dnia 17.01.2001 r. R. O. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego zezwolił H. i R. O. na wznowienie robot budowlanych wykonywanych przy realizacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Obr. [...], jednocześnie zobowiązując inwestorów do przestrzegania szeregu zakazów i nakazów przy realizacji budowy "z uwagi na czynne osuwisko na skarpie w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca prowadzenia robót budowlanych". W uzasadnieniu decyzji organ również dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony – B. P. Pismem z dnia 13.02.2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Urzędu Miejskiego N. z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1989 r. z uwagi na istotne odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i przepisów. Prezydent Miasta N., zgodnie z powyższym, decyzją z dnia [...] marca 2001 r. ([...]) uchylił, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzję z dnia[...] grudnia 1989 r. zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w N. pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w rejonie ulic [...],[...] i skarpy nad Z. – w zakresie dotyczącym realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Obr. [...] w N. przy ul. [...]. Pismem z dnia 6.03.2002 r. H. i R. O. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Wnioskodawcy kwestionowanej decyzji zarzucają, że: - nakazuje prowadzenie robót budowlanych w oparciu o projekt budowlany, który nie istnieje, - nakazuje ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, - przesłano decyzję do J. i B. P., nie będących stroną w sprawie, - zakazano składowania materiałów budowlanych i sprzętu budowlanego, - zakazano transportu materiałów budowlanych po terenie działki nr [...], - nakazano wykonywanie elewacji ręcznie, - urządzenia mechaniczne używane przy realizacji prac budowlanych powinny być oddalone od granicznego płotu przy skarpie co najmniej 4,0m, a budynek usytuowany jest 1,5m od granicy działki, - sprzęt mechaniczny używany przy pracach nie może oddziaływać dynamicznie na podłoże – używać sprzętu lekkiego – co należy rozumieć przez sprzęt lekki. Zdaniem wnioskodawców, powyższe warunki zawarte w decyzji, powodują jej niewykonalność. Zapis w decyzji: "wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr [...] obr. [...] położonej w koronie skarpy może powodować zagrożenie dla budynku i osób znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...] w Obr. [...]" – zdaniem wnioskodawców, powoduje, że wykonywanie jakichkolwiek prac, wywołałoby czyn zagrożony karą. Kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. ([...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r., gdyż nie stwierdzono aby w kwestionowanej decyzji tkwiła któraś z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. H. i R. O. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podnoszą i rozwijają zarzuty podniesione wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zgadzając się z poszczególnymi fragmentami uzasadnienia decyzji. Poza tym odwołujący się twierdzą, że nie mają jak kończyć budowy, skoro decyzja z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i o pozwoleniu na budowę, została uchylona, a decyzja o wznowieniu robót jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnoszą również sprawę osuwiska, które zostało spowodowane przez wykonywanie na skarpie prac drenażowych, bez pozwolenia, przez ich sąsiada właściciela działki nr [...] – B. P. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone i kiedy na w/w działce zostały wykonane wszystkie roboty budowlane, a osuwisko doszło do granic działki skarżących, organ wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Zawarte w kwestionowanej decyzji zakazy i warunki prowadzenia robót budowlanych wyczerpują przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, decyzja ta jest dotknięta również wadą z pkt 6 tego przepisu. Jak wynika z dalszej części odwołania, H. i R. O. przez rok szukali osób, które by podjęły się funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego i nie znaleźli chętnych, gdyż nikt nie chce podjąć się prowadzenia robót budowlanych na takich warunkach i to był również jeden z powodów wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy nie znalazł "merytorycznych podstaw do dokonania innej oceny materiału, niż dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...].05.2002 r.". Na powyższą decyzję H. i R. O. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując wszystkie zarzuty podnoszone wcześniej w tej sprawie, a ponadto zarzucają, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych we wniosku i w odwołaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), dalej zwanej – Przepisy wprowadzające. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej zwanej Prawo o postępowaniu, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest, że przed podjęciem rozstrzygnięcia, organ administracji publicznej jest obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), a służy temu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) tak, aby nie było żadnych wątpliwości i niejasności. Zaś uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej, powinno stanowić uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, skonstruowane zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Powyższe zasady w tej samej mierze odnoszą się do postępowania zwykłego, jak i postępowania nadzwyczajnego w tym również do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja, są zaprzeczeniem powyższych zasad postępowania. Organ nadzoru budowlanego, nie może wydać decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy wskazują na możliwość spowodowania zagrożenia życia, zdrowia ludzi lub mienia znacznej wartości, a z takimi następstwami w omawianej sprawie, jak wynika z treści decyzji z dnia [...] lutego 2001 r., należało się liczyć. Skoro, jak organ stwierdza w decyzji, miejsce prowadzenia robót budowlanych znajduje się na skarpie w bezpośrednim sąsiedztwie czynnego osuwiska, nie można było wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nawet przy określeniu szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robot budowlanych (art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż to stwarza zbyt duże zagrożenie dla ludzi i ich mienia. Taka decyzja jest nieodpowiedzialna i podjęta bez podstawowych elementów wyobraźni zawodowej i doświadczenia życiowego. Przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, organ powinien doprowadzić do końca sprawę osuwiska gruntu, a nie umarzać postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie w tej sprawie nie mogło stać się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), skoro istnieje w dalszym ciągu "czynne osuwisko" zagrażające budynkom H. i R. O. i B. P. Poza tym, nie można konsekwencji istnienia "czynnego osuwiska", bez wyjaśnienia przyczyn jego istnienia i podjęcia działań zabezpieczających, przerzucać na H. i R. O. powołując się na przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym przypadku zastosowanie tego przepisu należy uznać za nadużycie w konsekwencji mogące prowadzić do katastrofy budowlanej, tego aspektu sprawy zdaje się organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Żaden z przepisów prawa, nie zwalnia organów stosujących prawo od myślenia, wyobraźni i odpowiedzialności, a tego zabrakło w tej sprawie. Argumenty podnoszone przez skarżących, odwołujące się do okoliczności określonych w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa, wcale nie są takie bezzasadne i należało je rozpatrzyć z całą powagą. Ponadto w ocenie Sądu, wiele przemawia za tym, że decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. pozwalająca na wznowienie robót budowlanych była podjęta z rażącym naruszeniem przepisów art. 51 ust. 1a i art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i z tych względów organy nadzoru budowlanego powinny powtórnie rozpatrzyć sprawę od początku. Sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lutego 2001 r., nie można analizować w oderwaniu od faktycznych okoliczności sprawy i innych działań organów wcześniej podejmowanych w tej sprawie, które mogą budzić wątpliwości i kontrowersje w świetle obowiązujących przepisów prawa. Przedstawione akta sprawy i brak w nich decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, nie pozwalają Sadowi na pełną ocenę merytoryczną, wskazują jednak na to, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny pewnych aspektów sprawy. Jak wynika z wyjaśnień skarżących, przedmiotową nieruchomość nabyli w 1997 r. w stanie surowym, jednak od wielu lat roboty budowlane nie były już przy ich budynku prowadzone. Rodzi się więc pytanie, czy w/w decyzja z dnia [...] grudnia 1989 r. nie wygasła przed jej uchyleniem (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), należało to wyjaśnić podobnie, jak i to, czy decyzja ta została przeniesiona w trybie art. 40 Prawa budowlanego na H. i R. O. Bezspornym jak się wydaje jest, że budowa tarasu ze schodami i zadaszeniem, wykonanie płyty balkonowej i ściany osłonowej tarasu miało miejsce bez wymaganego pozwolenia na budowę, chociaż skarżący odwoływali się tu do stosownych postanowień decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. Okoliczności tej również do końca nie wyjaśniły organy przyjmując, że jest to "istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu oraz przepisów", co wypełnia okoliczności z art. 36a i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie jest jasne, dlaczego w tym przypadku w części odnoszącej się do budowy tarasu ze schodami i zadaszeniem, wykonania płyty balkonowej i ściany osłonowej tarasu skoro ustalono, że roboty te wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie przyjęto kwalifikacji prawnej z art. 48 Prawa budowlanego. "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), nie jest chyba tożsame z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 48 Prawa budowlanego), skoro różne konsekwencje prawne z tym wiąże ustawodawca. Nie jest to tylko problem teoretyczny ale i problem praktyczny, związany ze stosowaniem prawa. Należy również wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakładając na skarżących decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. obowiązek przełożenia fragmentu sieci gazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co zostało wykonane na podstawie nieostatecznej decyzji, spowodował doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tylko w zakresie kolizji istniejącej zabudowy z przedmiotowym gazociągiem, który jak można wnosić z akt sprawy, był ułożony zgodnie z pozwoleniem. W pozostałym zaś zakresie "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu oraz przepisów" nic się nie zmieniło. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu orzekł, jak w sentencji.