IV SA 4860/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S., L.W., B.W., J.G., J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się mniejszego orzeczenia III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.S., L.W., B.W., J.G., J.K. kwoty po 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1995 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.S. – przewodniczącej Społecznego Komitetu B. – pozwolenia na budowę kanalizacji ogólnospławnej wraz z przykanalikami wzdłuż ulic: K., C., B. i Z. w P. Inwestycja została zrealizowana w 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r., na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, stwierdził na żądanie K. K., iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazał, ze nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kontrolowaną decyzją objęto między innymi działkę o nr ew. [...] stanowiącą w chwili wydania pozwolenia współwłasność A.K. oraz K.K. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednak aby inwestor dysponował wyżej wspomnianą nieruchomością na cele budowlane, a K.K. nigdy nie wyraziła zgody na wejście na teren działki nr [...]. wydając zatem pozwolenie wykonanie kanalizacji na powyższej nieruchomości, organ naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane. Nie bez znaczenia zdaniem Wojewody jest również to, że działka nr [...] stanowiła w dacie wydania pozwolenia na budowę, część drogi, co zostało uwidocznione na kopii mapy zasadniczej oraz mapie ewidencji gruntów. Ostatecznie organ stwierdził, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, wywołała jednak określone skutki, a w tym najistotniejszy budowa była legalna, a działający w dobrej wierze inwestor zrealizował obiekt . Ponadto ulica C., której część stanowi działkę nr [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych i zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – stała się z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. własnością Skarbu Państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A.K. i K.K. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.12.1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97 stwierdził, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi przypadek zastosowania art. 156 § 2 kpa, bowiem zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Zdaniem organu analiza materiału dowodowego pozwala na ustalenie, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującym swym zakresem m.in. prowadzenie inwestycji na działce nr [...], inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem współwłaściciel wskazanej działki – K.K. nie wyraziła zgody na planowaną inwestycję. Z tego względu należało w ocenie organu stwierdzić, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Uzasadniając treść decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji tj. [...].09.1995 r., tak więc bez znaczenia dla sprawy pozostają okoliczności, iż działka nr [...] zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.1996 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich i na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – z dniem 1.01.1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A.S. L. W., B.W., J. G., J.K. domagając się jej uchylenia. Skarga podnosi, iż działka nr [...] wynosi około 90m² i w całości znajduje się w ul. C., zaś realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w oparciu o ustną zgodę W.K. (ojca skarżącej) oraz pisemną zgodę A. K., która jednak została wycofana po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę z uwagi na konieczność uzgodnienia z drugą współwłaścicielką K.K. Nadto zdaniem skarżących zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn przywołanych w jej uzasadnieniu, które jednak wobec niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi, Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, iż przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem inwestycja została zrealizowana. Należy w tym miejscu całkowicie podzielić pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA i przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Należy także za trafne uznać ustalenie organu, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor nie dysponował zgodą wszystkich właścicieli działki nr [...] na realizację inwestycji. Jednak z przyczyn podanych niżej kontrolowana przez Sąd decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest wada decyzji, a ściślej ocena prawna, czy kontrolowane w tymże postępowaniu rozstrzygnięcie administracyjne w stopniu rażącym naruszało obowiązujące prawo w chwili ich wydania. Instytucja uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przewidziana jest dla wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie wadliwych w stopniu rażącym decyzji. Jeśli zatem rozstrzygnięcie jest dotknięte rażącą wadą jedynie w części, to należałoby uznać, iż brak podstaw prawnych do usunięcia z obrotu prawnego także części decyzji zgodnej z prawem. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dn. 21.01.1988, sygn. akt IV SA 858/87, ONSA 1990 nr 2-5, poz. 25, uchwala 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 23.02.1998 r., OPS 6/97) stoi na stanowisku, iż brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie wyklucza takiej możliwości. Możliwość taka istnieje, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Organ odwoławczy wydając decyzję merytoryczną w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, czy można wyodrębnić element decyzji dotkniętej wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie tak aby pozostałe rozstrzygnięcie mogło funkcjonować w obrocie prawnym. Z tych względów decyzję stwierdzającą nieważność kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w całości, należy uznać za przedwczesną. Nie przesądzając oczywiście wyniku postępowania stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien w w/w zakresie poczynić stosowne rozważania. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co zakwalifikować należy jako naruszenie art. 7 i 80 kpa, a co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku oparto na treści art. 152 i art. 200 cyt. ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.