IV SA 4862/02

Dnia 9 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr. ) Protokolant Marcin Gruszczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004r. przy udziale – sprawy ze skargi A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2002 r. II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 7/IV S A 4862/02 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 39 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odroczył do dnia [...] grudnia 2022 r. rozbiórkę budynku należącego do A.S. znajdującego się na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] orzeczoną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i nakazał użytkowanie budynku w celach mieszkalnych. Jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany przez A.S. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1989 r. wydanego przez Architekta [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę została unieważniona przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1993 r. na podstawie art. 156 § lpkt 2 kpa . Budynek wzniesiono na terenie bez prawa zabudowy , z przeznaczeniem na cele rolniczo-ogrodnicze . Prawidłowość decyzji stwierdzającej nieważność potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 stycznia 1995 r. oddalający skargę inwestora. W dniu [...] grudnia 1998 r. Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane orzekł przymusową rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2002 r. oddalił skargę A.S. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel budynku A.S. w dniu [...] lutego 2002 r. złożył wniosek o odroczenie terminu rozbiórki na okres 40 lat powołując się na art. 39 Prawa budowanego z 1974 r. We wniosku wskazał na zły stan zdrowia a w szczególności na zagrożenie życia w przypadku dokonania rozbiórki oraz dobry stan techniczny budynku . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. odraczającej nakaz rozbiórki wskazywał , że u jej podstaw zgodnie z dyspozycją art. 39 Prawa budowlanego legły względy społeczne i gospodarcze . Do względów społecznych organ zaliczył okoliczność , że budynek zaspakaja potrzeby mieszkaniowe inwestora , który mieszka w nim od 1992 r. oraz jego zły stan zdrowia. Natomiast do względów gospodarczych zaliczył dobry stan techniczny budynku w tym jego małe zużycie techniczne . W zakresie możliwości zastosowania art. 39 do rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. Nadto podniósł , że w wydzielonym pasie gruntu wzdłuż ulicy [...] udzielane są pozwolenia na budowę i istnieją tam budynki a odroczenie rozbiórki i czasowe pozostawienie budynku A.S. nie będzie kolidować z polityką urbanistyczną Gminy. Odwołanie od tej decyzji złożył A.P. i podniósł w nim ,że organ wadliwie zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bowiem w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . Nadto powoływał się na uzasadnienie decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę w której stwierdzono , że względy społeczne i ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę przy tego typu decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania A.P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt lkpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy Organ odwoławczy uznał , że w sprawie może mieć zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 oraz ,że istnieją przesłanki to jest względy społeczne i gospodarcze pozwalające na jego zastosowanie . W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A.P. zarzucił, że : - organ błędnie uznał za możliwe zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z roku 1974 r. gdyż w jego ocenie powinno być stosowane prawo budowlane z 1994 r. - organ nie przeprowadził analizy przesłanek społeczno , gospodarczych mających przemawiać za możliwością odroczenia rozbiórki - nastąpi zakłócenie ładu przestrzennego i linii zabudowy przez przedmiotowy budynek W konsekwencji domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenia . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia i podtrzymał argumentację przedstawianą w zaskarżonej decyzji co do zastosowania właściwych przepisów oraz istnienia podstaw do odroczenia nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje : Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu . Na wstępie analizy wymaga ustalenie interesu prawnego A.P. do zaskarżenia decyzji odraczającej termin nakazanej rozbiórki. Interes ten był niewątpliwy w sytuacji gdy między inwestorem a skarżącym istniała współwłasności nieruchomości na której stał budynek objęty nakazem przymusowej rozbiórki . Zniesienie współwłasności nieruchomości w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym spowodowało wyodrębnienie działki stanowiącej wyłączną własność A.P. Działka ta graniczy z nieruchomością A.S. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około 20 metrów od granicy między działkami . W ocenie Sądu ta nowa relacja między działkami nie stanowi przeszkody do uznania , że także obecnie A.P. w świetle art. 28 kpa miałby przymiot strony wynikający z interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zwalczanie samowoli budowlanej na działce A.S. Zatem w sytuacji kiedy wydano decyzję odraczającą nakaz rozbiórki nie można pozbawić go przymiotu strony ( mimo wydzielenia nowej działki ) albowiem jest to decyzja rodzącą w swej istocie skutki odwrotne od tych które skarżący realizował w postępowaniu rozbiórkowym i wpływająca tym samym na jego interes prawny . Zastosowany w niniejszej sprawie przepis ajt. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) stanowi ,że przesłankami do odroczenia terminu rozbiórki mogą być względy społeczne lub gospodarcze . Przyznanie organom administracji prawa decydowania o czasowym odłożeniu realizacji ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie zostało przez ustawodawcę ograniczone przez wskazanie maksymalnego terminu odroczenia. To samo dotyczy samych przesłanek uzasadniających decyzję , również one nie zostały bliżej sprecyzowane . W takiej sytuacji na organie ciąży obowiązek dokonania szczególnie wnikliwej analizy podstaw mogących stanowić o konieczności odroczenia terminu rozbiórki . Obowiązek ten dotyczy także wnikliwego uzasadnienia terminu na jaki rozbiórkę orzeczono . Od uznania organu zależeć będzie czy podmiot wobec którego zapadła decyzja rozbiórkowa będzie mógł w dalszym ciągu korzystać z obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej czy też nie . Decyzja tego rodzaju rodzi skutki nie tylko dla inwestora ale również skutki natury społecznej . Dlatego w ocenie Sądu przepis art. 39 ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie . Jak wiadomo decyzja nakazująca rozbiórkę zwłaszcza budynku mieszkalnego stanowiącego siedzibę życiową inwestora i często główny składnik jego majątku jest dla niego wysoce dotkliwa . Jednak okoliczność ta nie może być sama przez się podstawą do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 39 Praw budowlanego . Muszą wystąpić jeszcze dodatkowe przesłanki natury społecznej czy gospodarczej świadczące o tym ,że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe by nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych . W tym kontekście Sąd uznał za szczególnie celne i aktualne poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1988 r. sygn. IV SA 915/87 ( nie publikowany ) , że " skoro art. 39 oraz art. 40 dopuszcza w określonych warunkach "tolerowanie samowoli budowlanych", to obowiązkiem organów administracji państwowej jest w każdym przypadku dokonanie racjonalnej oceny możliwości skorzystania z tych przepisów w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela. Należy przy tym mieć na uwadze również wyczulenie obywateli na ich równość wobec prawa i uznać za niepożądane społecznie czynienie nieuzasadnionych odmienności w traktowaniu interesów obywateli." W niniejszej sprawie organ odroczył nakaz rozbiórki na okres 20 lat uzasadniając tę decyzję złym stanem zdrowia inwestora , faktem że budynek zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe i jest w dobrym stanie technicznym . W żaden jednak sposób zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadniły długości okresu na jaki odroczono rozbiórkę . W ocenie sądu 20 letni okres odroczenia jaki w tej sprawie zastosowały organy jest w konsekwencji przekreśleniem istoty decyzji rozbiórkowej . Tak długi okres odroczenia , mimo że przez przepis nie wykluczony mógłby prowadzić do poczucia nierówności obywateli wobec prawa . To poczucie nierówności potęgować może okoliczność , że samowolna budowa objęta działaniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w ogóle nie podlega tej instytucji gdyż nie jest ona przewidziana w ustawie prawo budowlane z 1994 r. Wydanie prze organ administracji nakazu rozbiórki pozostaje bez związku ze stanem technicznym budynku oraz jego wartością i dlatego nie są to w ocenie Sądu przesłanki o jakich mowa w art. 39 . Wszystkie te uchybienia skutkować musiały uznaniem , że bez należytego uzasadnienia , które miałoby oparcie w treści przepisu, zastosowano instytucję odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki . Dotyczy to zwłaszcza okresu na jaki odroczono rozbiórkę jak również wskazanych przesłanek merytorycznych umożliwiających zastosowanie takiego rozstrzygnięcia . Skoro zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wyżej wymienione decyzje. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.